Governance delle società pubbliche e controllo del revisore dell'ente locale: la holding
Il principio di revisione dell'organo economico finanziario n. 10, elaborato dal Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti evidenzia che i modelli di governance che l'ente locale può adottare possono essere di tre tipi, fra cui il modello holding, in base al quale l'ente costituisce una società che ha ad oggetto il controllo di tutte le società avendo anche la proprietà delle partecipazioni.
Con la società capogruppo si dà vita ad una forma di organizzazione (o riorganizzazione) della governance delle società che gestiscono servizi strumentali e servizi di interesse generale a rilevanza economica in un territorio più ampio del singolo Comune, fino a coprire quello provinciale o anche regionale. Per certi versi un nuovo modello di aggregazione attraverso uno strumento di razionalizzazione, che ha dato la possibilità di definire una "cabina di regia" da un lato, e dall'altro un nuovo modello di gestione dei servizi sul territorio con la messa a sistema di un modello che può garantire anche economie di scala.
Il revisore dell'ente locale ha dunque il dovere di verificare il modello di organizzazione della governance delle partecipate, in relazione non solo per i profili di legittimità (si veda infra per il modello holding) ma, soprattutto, per controllarne la efficacia ed efficienza. In termine di efficacia si fa riferimento alla possibilità di rendere precettivi gli obiettivi ed indirizzi che l'ente locale deve impartire alle società partecipate (articolo 19, comma 5 e seguenti del Tusp) e ciò anche ai fini di quanto prevede l'articolo 4, comma 1 del Tusp mentre per efficienza si deve intendere la circolazione dei flussi informativi che, ai sensi dell'articolo 147 quater del Tuel, devono pervenire alla struttura dedicata dell'ente locale per il controllo delle proprie partecipate. Dall'efficienza dei flussi informativi dipende anche la capacità del revisore di acquisire i dati e le informazioni per l'assolvimento dei propri doveri di controllo sulle società partecipate. Il fenomeno delle holding (ovvero delle società capogruppo) per la gestione delle società partecipate dagli enti locali è comunque studiato e conosciuto da tempo. Il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti ed Esperti contabili, già nel maggio del 2010, esaminava le caratteristiche di tale modello organizzativo con un proprio documento del titolo "Costituzione delle Holding" e successivamente con altro documento dal titolo "Holding degli enti locali, attività finanziaria e modelli di governance".
Il fenomeno delle holding è stato oggetto di vaglio (positivo) da parte della Corte dei conti (Corte dei conti, sezione Autonomie, con la deliberazione n. 13/AUT/2008 del 18 settembre 2008) precisando «… e, dunque, la holding non potrà che detenere partecipazioni che non siano in contrasto con le previsioni dell'ente» necessarie alle finalità istituzionali dell'ente o di interesse generale. Da tale esegesi deriva «la necessità, attraverso le disposizioni dell'oggetto sociale della holding, di realizzare un sistema di controllo dell'attività delle società partecipate di "secondo livello" o di "terzo grado", Per la Corte dei conti, sez. regionale di controllo per la Regione Campania, 24/4/2015 n. 143 "si desume che l'oggetto sociale della holding deve rispettare i limiti predefiniti dalla delibera adottata dall'ente locale»
La Corte dei conti sezione autonomie nella relazione annuale del 2014 sullo stato delle società partecipate affermava «Particolarmente adatta agli enti di grandi dimensioni, centrali rispetto a reti di società "satellite", potrebbe essere la creazione di un apposito organismo societario, totalmente partecipato dall'ente locale, che opera come holding titolare delle partecipazioni in precedenza detenute dall'ente, il quale coadiuva e fornisce servizi a tutte le aziende del gruppo e supporta gli organi politici nelle decisioni strategiche». Nella Relazione annuale per il 2015 la sezione autonomie della Corte dei conti dedica uno specifico paragrafo alle «società a partecipazione indiretta e modello holding» prevedendo alcune cautele nel loro utilizzo soprattutto per evitare che si deresponsabilizzino gli enti locali dalle attività di controllo delle partecipate le cui strutture interne sono invece obbligate ad attuare per effetto delle disposizioni contenute nell'articolo 147 quater del Tuel.
Recentemente la Corte dei conti, Sezione controllo Toscana, si esprime in merito alla costituzione e all'utilizzo della società holding di partecipazioni con la Delibera n. 49/2023/PASP, avente ad oggetto l'espressione del parere previsto dall'articolo 5 del Tusp, affermando : «Per quanto riguarda il perseguimento delle finalità istituzionali, l'utilizzo del modello societario holding appare rientrare tra tali finalità essendo uno strumento, come ricordato dal Comune di Larciano, ampiamente utilizzato dalle amministrazioni locali nella gestione delle proprie partecipazioni. Inoltre, se ne ha espressa conferma dal comma 5 dell'art. 4 laddove, nel disporre il generale divieto per le società di cui al comma 2, lettera d) (ossia società di autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni) controllate da enti locali, di costituire nuove società e di acquisire nuove partecipazioni in società, ne ammette la possibilità per le sole società che abbiano quale oggetto sociale esclusivo la gestione delle partecipazioni societarie di enti locali. (……). La Holding è la società a cui vengono conferite tutte le partecipazioni (dell'ente locale nel caso di specie) in società che gestiscono servizi di rilevanza economico imprenditoriale. Tale modello realizza una maggiore specializzazione di funzioni economiche svolte, accorpando in capo alla Holding l'attività di direzione strategica unitaria e di coordinamento delle dinamiche economiche finanziarie di gruppo. In altri termini, la società Holding, o capogruppo, è caratterizzata dal fatto che le partecipazioni sono assunte al fine di dirigere e coordinare l'attività delle società partecipate. Il gruppo è un'aggregazione di imprese formalmente autonome ed indipendenti l'una dall'altra, ma assoggettate tutte ad una direzione unitaria. Tutte sono infatti sotto l'influenza della Holding, che direttamente o indirettamente le controlla, le coordina e le dirige secondo un disegno unitario».
Inoltre, la «gestione centralizzata della liquidità nel gruppo della holding tramite il sistema del cash pooling non è incoerente con la disciplina di razionalizzazione, poiché tale sistema consente di evitare il ricorso a finanziamenti a breve termine (più onerosi), di ottenere economie consistenti nonché di realizzare una progressiva riduzione dell'indebitamento», (Corte dei conti Emilia-Romagna delibera n. 9/2021/VSGO).
Non può sottacersi che il Tusp ha legittimato la società capogruppo (holding pura per la detenzione e gestione esclusivamente delle partecipazioni degli enti locali) avvalorando la tesi esposta dalla Corte dei conti, in base alla quale la holding si pone come modello in uso nella prassi amministrativa per la partecipazione indiretta da parte dell'ente locale. Sotto il profilo del controllo la holding costituisce un modello di programmazione e controllo delle partecipate e facilita la redazione migliorando la qualità informativa del bilancio consolidato dell'ente locale. Infine, può anche rappresentare una valida alternativa ai patti parasociali per configurare il controllo pubblico congiunto ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettere b) e m) del Tusp.
(*) Coordinatore gruppo di lavoro Ancrel "società pubbliche"
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PROSSIMI EVENTI
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