Annullata la gara Consip per il Colosseo, la migliore offerta deve valorizzare il bene culturale

Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 2259/2021, ha annullato la gara per la concessione dei servizi museali relativi al parco archeologico del Colosseo in quanto è stata prevista l'assegnazione di un punteggio maggiore al servizio di biglietteria per l'accesso al sito archeologico.

Nella procedura aperta a un unico lotto indetta da Consip, con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, erano stati individuati, come prestazione secondaria, i servizi aggiuntivi di assistenza alla visita. Essi invece avrebbero dovuto costituire la prestazione principale, in base all'articolo 117 del Dlgs 42/2004, poichè la migliore offerta va valutata in funzione della sua attitudine alla valorizzazione culturale. Solo così la concessione rappresenta un valore aggiunto per la collettività.

Secondo i giudici i parametri di valutazione dell'offerta tecnica, definiti dalla lex specialis, erano in contrasto con il principio generale in base al quale la rilevanza preponderante dei servizi aggiuntivi rispetto a quello accessorio di biglietteria è implicita nella previsione dell'articolo 117, comma 3, del Dlgs 42/2004, che prevede come mera possibilità la gestione in concessione integrata.

Nella fattispecie, oggetto della sentenza in esame, avevano invece un peso ridotto (21,5 punti su 80) i criteri di valutazione relativi alla didattica, alle visite guidate ed alle audioguide-radioguide.

La concessione è un importante strumento di valorizzazione culturale ma deve avere i "servizi aggiuntivi", quale prestazione principale. Con essa va trasferita a soggetti terzi, un'attività propria dell'amministrazione, con il diritto di gestire il servizio in favore dei visitatori/utenti, dietro pagamento di un canone.

Le biglietterie sono servizi strumentali, privi di funzione culturale e, oltre a quelli di pulizia e vigilanza, possono essere oggetto di un appalto di servizio pubblico, mediante il quale la Pa acquista dal privato prestazioni con il pagamento di un corrispettivo.

Secondo il Consiglio di Stato in nessun caso il servizio di biglietteria può essere prevalente, neppure se di valore economico maggiore per incassi. Altrimenti sarebbe invertito il rapporto di accessorietà, e sarebbe spostato il baricentro della concessione, riducendo lo scopo di valorizzazione culturale. Questa motivazione è stata articolata anche in ordine alla procedura aperta per l'affidamento in concessione i servizi di biglietteria, bookshop e assistenza alla visita presso il Parco Archeologico di Paestum.

Infatti con la decisione n. 4307/2020 il Consiglio di Stato ha rilevato come nemmeno il servizio di bookshop possa avere rilevanza funzionale superiore ai servizi aggiuntivi di assistenza culturale e di ospitalità attivati presso i luoghi e gli istituti della cultura.

Alla luce di questa ricostruzione va considerata la modifica inserita dall'articolo 8, comma 7-bis, della legge 120/2020 nell'articolo 117, comma 3, del Dlgs 42/2004 che consente l'affidamento integrato in concessione indipendentemente dal valore economico dei servizi.

La specialità della concessione di servizi in materia di beni culturali non infrange il principio della necessaria prevalenza funzionale, non economica, dei servizi per il pubblico rispetto a quelli complementari. Così ha sottolineato la sentenza del Consiglio di Stato n. 4869/2020 per l'affidamento in concessione, con procedura aperta, dei servizi museali presso la Galleria dell'Accademia di Firenze e il Museo di San Marco.