La localizzazione del centro commerciale di rilievo provinciale va fatta con gara

Autorizzare l'unico centro commerciale di rilevanza provinciale non può essere considerato un atto di natura solo urbanistica ma ha anche rilevanti implicazioni di tipo economico. La scelta dell'area dove realizzarlo va dunque operata attraverso una procedura ad evidenza pubblica, sulla base di criteri chiari e definiti in anticipo, assicurando la massima partecipazione, concorrenza e trasparenza. Questo, in estrema sintesi il principio affermato dal Consiglio di Stato. La vicenda prende le mosse dalla decisione della giunta della provincia di Bolzano di localizzare l'unico maxi polo commerciale di rilevanza provinciale previsto dalla normativa locale in un'area a destinazione industriale del comune capoluogo interamente di proprietà privata. A questo scopo la giunta ha modificato l'iniziale destinazione d'uso. Sotto il profilo edilizio, la modifica ha comportato il passaggio da una altezza massima consentita di 14,5 m a 24 metri, e da un rapporto massimo di copertura del 60% al 75% con un indice di densità edilizia pari a 15 m³/m². Non solo. Come emerge dalla lunga sentenza, il polo commerciale avrebbe potuto ospitare esercizi di commercio al dettaglio, di norma vietati nelle zone produttive, e senza alcun limite numerico. Solo dopo aver mandato a effetto la decisione, la giunta ha aperto una discussione pubblica sull'iniziativa e accogliendo le osservazioni dei residenti, come da normale procedura urbanistica. Gli atti della giunta sono stati impugnati al Tar Bolzano da una società che opera nel commercio, potenzialmente interessata a promuovere il polo previsto dalle norme provinciali. Il Tar ha accolto il ricorso accogliendo tutti i motivi, e il Consiglio di Stato - con sentenza n.8564/2022 pubblicata il 6 ottobre scorso - ha confermato in pieno la decisione respingendo l'appello dei soccombenti.

Le implicazioni economiche della decisione urbanistica
I giudici della Sesta Sezione mettono subito in chiaro che la procedura urbanistica «si distingue prettamente dalla normale procedura prevista nell'art. 21 della allora vigente L.P. n. 13/1997 per le "normali" varianti d'ufficio ai piani urbanistici comunali, in quanto con questa specifica variazione d'ufficio del Puc viene effettuata, rispetto all'allora vigente generale divieto di commercio nelle zone produttive, una scelta di notevole rilievo non solo urbanistico (oltre alla posizione "unica e esclusiva" del centro commerciale a livello provinciale, tra l'altro, anche per l' accresciuta possibilità di sfruttamento edilizio con notevole aumento del valore dell'immobile), ma anche economico, nel senso dell'attribuzione di un vantaggio economico (collocabile, quindi, nella nozione di "attribuzione di vantaggio economico di qualunque genere" di cui all'art. 12, c. 1 della l. n. 241/1990), soprattutto tenuto conto che l'area individuata non è soggetta ad esproprio, ma rimane di proprietà privata, con conseguente incontestabile aumento di valore a favore del proprietario dell'unica area che viene individuata a tal fine su tutto il territorio provinciale». «Proprio l'aggiunta del vantaggio economico - ribadiscono i giudici - identificato nel caso concreto nell'unicità dell'area su livello provinciale sulla quale sarà insediato il centro commerciale provinciale, rende la fattispecie non più meramente programmatoria, con la conseguenza della necessaria applicazione, alla procedura concreta, di criteri e modalità predeterminati al fine della garanzia della trasparenza dell'attività e della par condicio dei concorrenti nell'individuazione della specifica area».

L'errore della Provincia
«Tale area, sulla quale verrà insediato l'unico centro commerciale di rilevanza provinciale - si sottolinea nella pronuncia -, avrebbe dovuto essere scelta in seguito a una preventiva fissazione di criteri e modalità di scelta che garantivano e rispettavano i principi della pubblicità e della trasparenza nonché della par condicio dei soggetti concorrenti nella presentazione delle loro "candidature" e nella partecipazione delle loro aree; regole che dovevano essere fissate, quindi, prima dell'inizio della procedura e non, come in concreto avvenuto, in maniera successiva, al momento dell'adozione della delibera n. 238/2013 che concludeva l'iter procedimentale per la variazione d'ufficio del Puc di Bolzano. Tale necessità di preadozione dei criteri e delle modalità non è stata assolutamente rispettata in quanto la possibilità della presentazione di osservazioni dopo l'avvio del procedimento di cui all'art. 21, c. 6, L.P. n. 13/1997 non costituisce minimamente la corretta forma ai fini di un adeguato rispetto della par condicio dei concorrenti».

Selezione operata senza alcuna concorrenza
La procedura adottata dalla (cioè la proposta formulata ex officio e la sua successiva comparazione con le diverse proposte formulate dai privati) «non corrispondeva, quindi, a quelle esigenze di evidenza pubblica necessarie nel caso concreto per la scelta tra aree di proprietà di privati, di quell'area che veniva scelta e destinata, tramite la procedura di variante d'ufficio del Puc, alla sede dell'unico centro commerciale di rilievo provinciale». I giudici sottolineano che «non esisteva, sin dall'inizio, una pari concorrenza tra diverse aree quali possibili sedi del centro commerciale provinciale, garantita in maniera indiscriminatoria per tutti i concorrenti sulla base di criteri e parametri predefiniti bensì, al contrario, sin dall'inizio, gli altri concorrenti si trovavano di fronte ad una unica area di proprietà di un soggetto privato, già prescelta dall'amministrazione mediante una preselezione non pubblica (avvenuta già prima dell'adozione della deliberazione n. 1404/2011), alla quale potevano confrontarsi solamente a scelta avvenuta ex officio».

La Sesta Sezione ha pertanto respinto la giustificazione della giunta, la quale ha sostenuto la legittimità della procedura applicata in quanto «ciò che in una variante urbanistica di regola costituisce una scelta tecnica che precede informalmente l'atto di adozione della variante stessa, nel caso del centro commerciale de quo si presenta quindi come il risultato di un formale procedimento». Inoltre, si è giustificata l'amministrazione bolzanina, «la scelta non poteva avere carattere concorsuale stricto sensu, ma era pur sempre il frutto della consueta logica sottesa a ogni variante urbanistica per l'individuazione di aree edificabili nel territorio comunale». Peraltro, i giudici traggono dalle stesse norme provinciali un principio tradito dall'amministrazione, là dove «come si evince dalla lettura costituzionalmente orientata offerta dalla Corte Costituzionale dell'art. 44/bis L.P. n. 13/1997, ai fini della garanzia della par condicio dei concorrenti nella selezione della zona per l'insediamento dell'unico centro commerciale provinciale, è necessario il ricorso a forme di evidenza pubblica; tale necessità è stata negata infondatamente dalla Provincia e dalle parti appellanti».

La "vicinitas" si estende all'intero territorio
Un altro principio affermato dalla Sesta Sezione riguarda il rispetto della caratteristica della vicinitas che autorizza il ricorso da parte di terzi (nel caso specifico la società privata che ha impugnato le delibere della provincia). Nel caso specifico i giudici sono arrivati alla conclusione che l'oggetto stesso del contendere - cioè una iniziativa immobiliare che ha un rilievo provinciale - supera e ridetermina il "collegamento territoriale" richiesto al ricorrente. Affermano infatti i giudici: «In questi casi di contestazione di una struttura commerciale il concetto di "vicinitas" si specifica identificandosi nella nozione di stesso bacino d'utenza della concorrente. Nell'ipotesi in cui vengano impugnati provvedimenti concernenti l'individuazione della zona destinata a ospitare l'unico centro commerciale di rilievo provinciale consentito dall'ordinamento urbanistico locale, il bacino di clientela dev'essere fatto coincidere necessariamente con il territorio provinciale».