Dup, un documento di programmazione sempre meno unico
Entro la fine del corrente mese la giunta comunale deve presentare al consiglio comunale il documento unico di programmazione (Dup) del prossimo triennio (almeno per la sezione operativa), come prescrivono l'articolo 170 del Dlgs 267/2000 e il principio contabile della programmazione. Restano esclusi, al momento, i comuni che sono andati a elezioni, per i quali, laddove il termine previsto per la presentazione al consiglio delle linee programmatiche del sindaco scada successivamente al 31 luglio, rinviano la predisposizione del Dup insieme al bilancio di previsione. Documento che sarà successivamente approvato dal consiglio in base ai termini stabiliti dal regolamento comunale di contabilità (comunque prima della nota di aggiornamento, prevista, di norma, per il 15 novembre di ogni anno).
Il documento unico di programmazione, secondo l'intento del legislatore, rappresenta il principale strumento programmatorio dell'ente, contenitore di tutti i principali strumenti programmatici, e al tempo stesso il punto di partenza degli altri documenti che compongono il ciclo della programmazione degli enti locali, in base al principio della coerenza. Un obiettivo ambizioso che vede lo stesso come perno del sistema di programmazione degli enti.
Tuttavia, questa funzione si è progressivamente ridotta nel tempo, per effetto di vari interventi legislativi che, di volta in volta, hanno fissato termini di approvazione di vari documenti programmatori in esso inseriti non più compatibili con quelli del Dup. Era già accaduto nel 2018 con il programma triennale dei lavori pubblici che, in base all'articolo 5, comma 6, del Dm 14/2018, deve approvarsi, nel caso dei comuni, entro 90 giorni dagli effetti del relativo bilancio di previsione. Ed è accaduto oggi con il piano triennale del fabbisogno del personale, di cui all'articolo 6 del Dlgs 165/2001, il quale, in base a quanto previsto dal Dl 80/2021 e al Dpr 81/2022, è stato assorbito dal Piano Integrato di Attività e Organizzazione (Piao). Piao che, sotto la nobile insegna dell'integrazione della programmazione, ha finito per creare, come vedremo, Dup e bilanci senza pianificazione del personale, nonché Peg solo finanziari, senza obiettivi e assegnazioni di risorse umane e strumentali (con buona pace dell'articolo 169 del Dlgs 267/2000), sganciando l'attribuzione degli stessi, inserita nel Piao, dall'assegnazione delle risorse finanziarie necessarie al conseguimento degli obiettivi.
Mentre in passato, il piano dei fabbisogni era approvato dalla giunta prima del Dup, per poi confluire nello stesso, oggi il piano è una parte integrante del Piao, il quale deve essere approvato entro il 31 gennaio dell'anno di riferimento, ovvero, in caso di proroga del termine del bilancio, entro 30 giorni dalla sua approvazione. Tenuto conto, quindi, che il termine di presentazione del Dup è fissato al 31/7 dell'anno precedente al triennio di riferimento, il piano dei fabbisogni, o meglio oggi l'apposita sezione del Piao, rientra tra i documenti che per legge devono essere approvati dopo il Dup. In proposito, infatti, il principio contabile allegato 4/1, come modificato dal Dm 29 agosto 2018, puntualizza che nella parte seconda della sezione operativa del Dup devono essere inseriti i documenti programmatori per i quali la legge non prevede espressi termini di approvazione, ovvero per i quali sono previsti termini di approvazione precedenti a quelli del Piao. I primi sono approvati unitamente al Dup. Laddove, invece, la legge preveda uno specifico termine di approvazione, successivo a quello del Dup, il documento di programmazione deve essere approvato separatamente e riportato nella nota di aggiornamento del Dup.
Per effetto dei diversi interventi normativi, il Dup che si predispone a luglio di fatto finisce per contenere solo il piano delle alienazioni e delle valorizzazioni immobiliari (articolo 58 del Dl 112/2008), ove sono riportati gli immobili suscettibili di alienazioni e valorizzazione (oltre che svolgere la funzione dichiarativa della proprietà e di modificazione della destinazione urbanistica) ed il programma biennale di acquisto di beni e servizi, di cui all'articolo 21 del Dlgs 50/2016, documento nel quale trovano posto le previsioni di acquisto di beni, servizi e forniture del primo biennio del Dup (riportando per ogni anno le acquisizioni per le quali si programma l'avvio della relativa procedura di affidamento). Il programma triennale dei lavori pubblici ed il piano del fabbisogno del personale sono oggi strumenti per i quali la legge prevede termini di approvazione successivi a quelli del Dup. Pertanto, gli stessi sono approvati autonomamente ed inseriti nella nota di aggiornamento del Dup.
Il Dup presentato nel mese di luglio ha da tempo perso anche il piano triennale di contenimento della spesa, di cui all'articolo 1, commi 594/599 della legge 244/2007, adempimento abrogato per gli enti locali dall'articolo 57, comma 2, del Dl 124/2019.
L'eliminazione dei predetti documenti programmatori svuota sempre di più di contenuto il Dup. Creando più di qualche incertezza. Come gestire questo corto circuito di termini?
Premesso che in base alle attuali regole sembra quindi possibile approvare il Dup prima e il bilancio poi, senza programma triennale dei lavori pubblici e piano di fabbisogno del personale, occorre interrogarsi sul senso di un bilancio costruito senza questi due documenti. Resta fermo che, in base al principio contabile, con riferimento ai lavori pubblici, nella Sezione strategica del Dup devono comunque essere indicati gli investimenti e la realizzazione delle opere pubbliche, con indicazione del fabbisogno in termini di spesa di investimento e dei riflessi per quanto riguarda la spesa corrente per ciascuno degli anni dell'arco temporale di riferimento della sezione ed in quella operativa la programmazione dei lavori pubblici, mentre, con riferimento al personale, devono riportarsi la disponibilità e la gestione del personale, nonché la programmazione del relativo fabbisogno. Pertanto, pur in assenza dei documenti programmatori, il Dup non può ignorare due aspetti centrali della gestione dell'ente. Tuttavia, in mancanza dei documenti programmatori propedeutici nel bilancio di previsione possono riportarsi le risorse destinate ai lavori pubblici, senza specifiche però sulla loro destinazione e le risorse destinate al personale, quantificandole sulla base dell'ultimo documento programmatorio approvato. Mentre per i lavori pubblici, il programma triennale definito dopo il bilancio si deve limitare a questo punto ad allocare le risorse disponibili tra i diversi interventi (e comunque ben si potrebbe anticipare l'approvazione del programma nella fase antecedente al Dup o al bilancio, in base alla procedura prevista dal Dm 14/2018), la pianificazione del personale che interviene dopo il bilancio potrebbe evidenziare esigenze non compatibili con le risorse riportate nel bilancio, non sempre facilmente affrontabili in variazione. Vale a dire che è senz'altro più agevole pianificare prima le esigenze di fabbisogno del personale, spesso variabili di anno in anno, e definire poi, nell'ambito della manovra di bilancio, come reperire le risorse necessarie (anche riducendo, ad esempio, se necessario, le spese di altre voci), mentre è ben più complesso, intervenire a manovra di bilancio definita per reperire le risorse necessarie per fronteggiare eventuali maggiori necessità.
Tra l'altro, i termini di legge per approvare programma triennale dei lavori pubblici e del piano del fabbisogno (sezione del Piao) non consentono neppure il loro inserimento nella nota di aggiornamento del Dup, che, come è noto, è presentata dalla giunta al consiglio prima dell'approvazione del bilancio di previsione (mentre entrambi i documenti scadono dopo l'approvazione del bilancio).
Pertanto, al fine di ricostruire un corretto ciclo di programmazione, che vede nella sede naturale del Dup la definizione dei programmi di realizzazione delle opere pubbliche, in base alle risorse disponibili e delle esigenze di personale, tenuto conto sempre delle risorse disponibili e dei numerosi limiti gravanti sulla spesa del personale, sarebbe opportuno ripensare la tempistica di approvazione dei vari documenti programmatori, riallineandola con quella del Dup. Magari spostando in avanti il termine della sua approvazione, ancora più opportunamente, alla data dell'attuale nota di aggiornamento, considerato che spesso il Dup approvato a luglio, data tutt'altro che felice, risulta un documento di mere intenzioni programmatiche, solitamente stravolto in sede di approvazione del bilancio di previsione.
(*) Vice presidente Anutel
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- 7/10/2022: Corso per operatori di prima nomina: la nuova Imu - iii° modulo – (15,30-17,30)
- 20/10/2022: Imu ed aree edificabili l' accertamento. gestione, impianto motivazionale, valori della base imponibile e valori orientativi medi (10,00-12,00)
- 26-27/10/2022: Corso di aggiornamento biennale per funzionari responsabili della riscossione (10,00-12,00)
LE PROSSIME INIZIATIVE PER ALTRI SETTORI
-19/09/2022: Dal codice civile al Pnrr, le novità principali del Dl 80/2021 e del Dl 36/2022 in materia di personale e organizzazione (9,30-11,30)
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