Contratti Pa solo in forma scritta, Anac contro l'in house Napoli Servizi: no a impegni verbali e proroghe tacite

I contratti della pubblica amministrazione devono essere predisposti obbligatoriamente in forma scritta: la pubblica amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta, né può rinnovare tacitamente i contratti. Il motivo è semplice: la forma scritta assolve una funzione di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, permettendo di identificare con precisione le clausole destinate a disciplinare il rapporto contrattuale.

A ribadire questi principi è l'Autorità Anticorruzione nella delibera n. 119 del 15 marzo 2023, approvata al termine dell'istruttoria sulla Napoli Servizi Spa, la società multiservizi in-house providing del Comune di Napoli, una delle aziende di rilevanza strategica per l'amministrazione comunale che esegue da oltre un decennio numerosi servizi essenziali per l'ente partenopeo. «La società - ricorda l'Anac - è soggetta al controllo analogo da parte del Comune di Napoli che, in qualità di socio azionista al 100%, ne definisce il perimetro d'azione e le attività da porre in essere».

I fatti
L'istruttoria Anac è partita da alcune anomalie emerse nell'esecuzione dei contratti stipulati dalla Napoli Servizi S.p.a. con gli operatori economici Imbaplast e Crc Post relativamente al servizio di stampa/imbustamento, postalizzazione massiva e lavorazione esiti. Dalle indagini dell'Autorità è emerso che, per quasi due anni dopo la scadenza del contratto, la Napoli Servizi ha continuato a pagare le due imprese: nello specifico dal 12 settembre 2019 (data di scadenza del contratto) sino all'8 luglio 2021 (data delle determine per l'affidamento diretto dei servizi in questione) per l'Autorità « non esiste un valido titolo giuridico idoneo a giustificare i pagamenti».

Con l'eccezione di una Pec risalente al 30 settembre 2019, firmata dal direttore generale e amministratore unico della società e indirizzata a diversi operatori economici - con cui già sussistevano pregressi rapporti contrattuali - per «garantire i servizi e/o lavori in favore della società, viste le peculiarità dei relativi affidamenti in corso, senza alcuna interruzione di servizio». La società in house valuta questa mail certificata alla stregua di un «atto di proroga» equiparabile a tutti gli effetti a un «valido titolo giuridico atto a giustificare i pagamenti all'operatore economico, stante la necessità di assicurare la continuità delle prestazioni di tale contratto durante il passaggio da un contraente all'altro, nelle more della definizione della procedura di gara all'uopo indetta».

Sul punto l'Anac ricorda invece che per i contratti della pubblica amministrazione esiste l'obbligo della forma scritta per cui la Pa non può assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta.

Le altre criticità
In più, l'istruttoria condotta dall'Anac ha fatto emergere analoghe criticità anche nell'affidamento del servizio di presidio notturno degli impianti meccanici, antincendio e elettrici del Teatro San Carlo di Napoli mediante accordo quadro: il contratto di appalto tra la Napoli Servizi e l'impresa Gesi – affidatario del servizio - presentava le stesse clausole contraddittorie già stigmatizzate con riferimento ai servizi di stampa/imbustamento, postalizzazione massiva e lavorazione esiti. E ancora: stessi problemi sono stati riscontrati sull'appalto di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria dei beni monumentali di proprietà del Comune di Napoli e all'affidamento del servizio di espurghi e fosse settiche alla ditta Ati Icm Costruzioni srl/Ecologia Esposito.

In conclusione per l'Anac Napoli Servizi ha agito in più occasioni secondo un modello di amministrazione dell'emergenza, che ha messo in luce difficoltà programmatorie derivanti, secondo l'Autorità, in larga misura da un carente esercizio dei poteri di gestione, indirizzo, direzione e controllo ad opera del Comune di Napoli. Per Anac ci sono carenze anche nell'esercizio del cosiddetto "controllo analogo" ad opera del Comune di Napoli, da cui sono conseguite significative lacune nella gestione complessiva dell'attività negoziale della società in house.