Caro materiali, il punto della situazione sugli strumenti e i nodi contabili per gli enti locali

Il notevole incremento registrato nei costi della materie prime sta mettendo a dura prova anche gli investimenti delle pubbliche amministrazioni, sia per opere già iniziate che per quelle in fase di avvio, compresi gli interventi di attuazione del Pnrr. Proviamo quindi a fare il punto sulla situazione, richiamando le diverse normative succedutesi e i risvolti contabili.

Il primo intervento, contenuto nell'articolo 1-septies del Dl 73/2021 convertito dalla legge 106/2021, (decreto Sostegni bis), ha introdotto disposizioni urgenti in materia di compensazione dei prezzi nei contratti pubblici, a seguito dell'eccezionale aumento dei prezzi di alcuni materiali da costruzione verificatisi nel primo semestre dell'anno 2021 e alle connesse conseguenze negative per gli operatori economici e per le stazioni appaltanti.

Tale norma prevedeva che il ministero delle Infrastrutture e della mobilità sostenibili individuasse con proprio decreto, entro il 31 ottobre 2021, le variazioni percentuali, in aumento o in diminuzione, superiori all'8 per cento, verificatesi nel primo semestre dell'anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi, al fine di procedere a compensazioni, in aumento o in diminuzione. Tale compensazione è determinata applicando, alle quantità dei singoli materiali impiegati nelle lavorazioni eseguite e contabilizzate, le variazioni in aumento o in diminuzione dei relativi prezzi rilevate dal decreto, con riferimento alla data dell'offerta, eccedenti: l'8 per cento, se riferite esclusivamente all'anno 2021, e il 10 per cento complessivo se riferite a più anni.

Ciascuna stazione appaltante provvede quindi alle compensazioni, utilizzando per il finanziamento fino al 50% delle risorse appositamente accantonate per imprevisti nel quadro economico, le eventuali somme derivanti da ribassi d'asta, nonché le somme disponibili relative ad altri interventi ultimati, per i quali siano stati eseguiti i collaudi ed emanati i certificati di regolare esecuzione, nel rispetto delle procedure contabili di spesa.

In caso di insufficienza di tali risorse, la norma ha previsto l'istituzione di un Fondo, assegnato al Mims, di 100 milioni di euro. Le modalità di utilizzo di tali risorse sono state definite dal decreto ministeriale n. 371 del 30 settembre 2021.

Successivamente la legge 234/2021 (Legge di Bilancio 2022), modificando l'articolo 1-septies del Dl 73/2021, ha esteso la compensazione anche al secondo semestre 2021 ed ha aumentato l'importo del fondo di ulteriori 100 milioni. Ancora, il Dl 17/2022 convertito dalla legge 34/2022 (decreto Energia) ha ulteriormente esteso la possibilità di operare la compensazione al 1° semestre 2022, aumentando lo stanziamento di 150 milioni.

Il legislatore è poi intervenuto nuovamente, affrontando il problema del caro materiali a 360 gradi, con disposizioni che agiscono su tutti i prezzi e non solo su alcuni specifici materiali, prevedendo l'aggiornamento dei prezzari regionali e con riferimento a tutti i lavori eseguiti, da eseguire e da appaltare.

Con l'articolo 29 del Dl 4/2022 convertito dalla legge 25/2022, infatti, ha previsto per le procedure di affidamento dei contratti pubblici successive all'entrata in vigore della norma medesima (28 gennaio 2022) e fino al 31/12/2023 l'introduzione della clausola di revisione prezzi. Il Dl 50/2022 (decreto Aiuti), ancora in fase di conversione, è inoltre intervenuto sulla materia disciplinando, in maniera puntuale, la revisione prezzi per tutti i contratti aggiudicati sulla base di offerte con termine finale di presentazione entro il 31 dicembre 2021.

La norma riprende le medesime modalità di finanziamento del maggior costo già previste in precedenza (50% voce imprevisti, ribassi d'asta, economie su lavori ultimati e collaudati), stanziando anche in questo caso apposite risorse per l'accesso al Fondo in caso di insufficienza di altre risorse.

Sotto il profilo contabile non si presentano ostacoli quando i maggiori oneri sono coperti nell'ambito del quadro economico dell'opera.

Nel caso in cui, invece, l'ente debba fare ricorso a somme disponibili riferite ad altri interventi ultimati (per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi ed emanati i certificati di regolare esecuzione), occorre distinguere se tali economie sono state rilevate o meno nel rendiconto 2021.

Le economie già confluite nelle somme vincolate e/o destinate del risultato di amministrazione possono essere utilizzate applicando le relative quote del risultato, tenendo tuttavia in considerazione i limiti di utilizzo per gli enti in disavanzo (derogati per i fondi Pnrr).

La norma nulla specifica rispetto alla fonte di finanziamento di tali economie, si ritiene tuttavia che possano essere utilizzate solo somme finanziate con risorse proprie dell'ente o, eventualmente, da mutuo, escludendo quindi le economie su opere finanziate da contributi specifici. Ricordiamo per completezza l'articolo 109, comma 1- ter DL 18/2020 che ha consentito lo svincolo delle somme finalizzato ad interventi necessari ad attenuare la crisi del sistema economico derivante dagli effetti diretti e indiretti del virus Covid-19.

L'utilizzo delle economie rilevate in corso dell'esercizio 2022, non transitate nel risultato d'amministrazione 2021, appare invece problematico. Le somme finanziate da Fondo Pluriennale Vincolato di entrata possono infatti essere utilizzate «… solo nel caso in cui il vincolo di destinazione delle risorse che hanno finanziato il fondo pluriennale preveda termini e scadenze il cui mancato rispetto determinerebbe il venir meno delle entrate vincolate o altra fattispecie di danno per l'ente» (punto 5.4.13 del Principio contabile applicato della la contabilità finanziaria).

Occorre quindi valutare se il mancato riconoscimento di importi ad imprese per la realizzazione di lavori diversi da quelli che hanno fatto sorgere il vincolo originario possa rientrare nella fattispecie di determinare danni all'ente.

Sono poi richieste variazioni tra stanziamenti di spesa di bilancio relativi ad un intervento a favore di altro. Riguardo a quest'ultime, mentre appare possibile effettuare tale variazione nell'ambito della medesima missione e programma di bilancio, emergono dubbi quando la modifica va oltre la missione/programma. L'utilizzo in corso d'esercizio di economie su lavori a favore di interventi iscritti su missioni e/o programmi diversi potrebbe infatti trovare ostacoli non facilmente superabili a livello di prospetto del Fondo Pluriennale Vincolato, (allegato b al rendiconto) che potrebbero richiedere un intervento normativo di modifica del prospetto medesimo e/o dei relativi controlli.

Infine, permangono dubbi sulla problematica dell'Iva nonostante il parere rilasciato dall'agenzia delle Entrate che non sembra aver chiarito i rapporti da ente committente e appaltatore.