Rassegna sulla gestione dei rifiuti

di Eugenio Fidelbo

16 Dicembre 2021

Rifiuti speciali – Rifiuti prodotti dal trattamento meccanico di rifiuti non specificati altrimenti – CEER 191204 e 191212 – Autorizzazione al recupero di rifiuti – Trattamento termico – Utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia – Allegato C alla Parte Quarta del d.lgs. n. 152/2006 – Operazione R1 – Principio di prossimità – Diniego dell’autorizzazione

Massima

In materia di gestione di rifiuti speciali prodotti dal trattamento meccanico di rifiuti non specificati altrimenti (CEER 191204 e 191212), è legittimo il provvedimento di rigetto dell’istanza di autorizzazione al recupero mediante trattamento termico (utilizzazione principalmente come combustibile o come altro mezzo per produrre energia, operazione R1) che sia fondato sul principio di prossimità, come attuato dal piano di gestione dei rifiuti, ove risulti un sovradimensionamento dell’impianto rispetto al fabbisogno infrastrutturale definito sulla base dei flussi di rifiuti della medesima specie.

Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VI, 1 luglio 2021, n. 5025

Commento

Il Consiglio di Stato, confermando la sentenza di prime cure del Tribunale amministrativo di Bolzano, ha definitivamente respinto il ricorso presentato da una società avverso il provvedimento con cui l’Amministrazione provinciale ha negato l’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di recupero di rifiuti speciali mediante trattamento termico. In particolare, il Collegio ha ritenuto che la Provincia, giustificando il diniego sulla base del fatto che la capacità di trattamento dell’impianto fosse sovradimensionata rispetto al fabbisogno infrastrutturale definito nel piano provinciale di gestione dei rifiuti, avesse correttamente fatto applicazione del principio di prossimità.
La pronuncia, in sostanza, stabilisce che i principi di contenimento della movimentazione dei rifiuti e, segnatamente, il principio di prossimità, sono suscettibili di essere applicati anche ai rifiuti speciali destinati al recupero. Si tratta di una decisione di rilievo, che solo apparentemente si pone nel solco dei precedenti pure citati dal Collegio.
La giurisprudenza amministrativa e costituzionale ha sempre affermato che, ferma restando la cogenza dei principi di autosufficienza e prossimità in relazione ai rifiuti urbani, con riferimento ai rifiuti speciali la pervasività di tali canoni generali è sensibilmente ridimensionata, a causa dell’operare del principio di specializzazione. Quest’ultimo, tuttavia, è a sua volta recessivo nel caso in cui i rifiuti in esame siano destinati allo smaltimento.
Si tratta, del resto, come confermato dalla Corte di Giustizia, dell’assetto previsto dalle disposizioni euro-unitarie. Esse, distinguendo il regime giuridico di circolazione dei rifiuti (e di conseguenza delle relative attività di trattamento) soprattutto con riferimento alla loro destinazione (smaltimento o recupero) e solo in via sussidiaria sulla base della loro provenienza o meno dalla raccolta presso le utenze domestiche (rifiuti speciali o urbani), stabiliscono che le regole di contenimento della movimentazione dei rifiuti si applicano innanzitutto ai rifiuti destinati allo smaltimento.
In questa prospettiva, i richiami giurisprudenziali operati nella sentenza in commento appaiono fuorvianti dal momento che, nel caso di specie, l’impianto avrebbe svolto un’attività di recupero di rifiuti speciali. Nondimeno, la decisione assunta dalla VI Sezione appare corretta e rispondente alle previsioni legislative e alle norme di diritto derivato dell’Unione europea.
Dal punto di vista del diritto interno, l’art. 182 bis d.lgs.n. 152/2006 circoscrive l’applicazione dei principi di autosufficienza e prossimità alle attività di smaltimento di rifiuti (a prescindere dalla loro provenienza e dalle loro caratteristiche) e al recupero dei rifiuti urbani indifferenziati. Di conseguenza, i rifiuti speciali destinati al recupero sarebbero esclusi dall’ambito applicativo dei due principi. Tuttavia, l’art. 199, comma 3, lett. g, dispone che i piani regionali di gestione dei rifiuti assicurino l’applicazione del principio di prossimità anche per le attività di recupero dei rifiuti speciali.
Una tale disposizione generalizza l’applicazione dei principi di spatial containment of waste management ad ogni operazione di trattamento di rifiuti. Ciò solleva rilevanti dubbi di compatibilità della normativa interna con il diritto euro-unitario in base al quale i rifiuti sono, innanzitutto, beni con attitudine alla circolazione sul mercato.
Nel caso di specie, il rispetto del diritto UE è assicurato dal fatto che l’attività di recupero è volta alla valorizzazione energetica dei rifiuti (operazione R1). L’ordinamento sovranazionale consente, infatti, l’applicazione dei principi di autosufficienza e di prossimità anche ai rifiuti destinati ad inceneritori classificati come impianti di recupero (art. 16, par. 1, secondo comma, direttiva 2008/98/CE). Si tratta tuttavia di una deroga alle regole generali, giustificata dalla finalità di proteggere la propria rete impiantistica là dove sia stato accertato che la mancata applicazione dei principi in esame comporterebbe una deviazione dagli indirizzi di programmazione previamente definiti.
I suddetti presupposti appaiono sussistere, come risulta dalle motivazioni addotte dalla Provincia nel proprio provvedimento riprese pedissequamente nella sentenza.
Ad ogni modo, la pronuncia conferma la natura “costitutiva” delle autorizzazioni ambientali, segnatamente delle autorizzazioni in materia di gestione rifiuti di cui agli artt. 208 ss. d.lgs. n. 152/2006, particolarmente ove si tratti di fattispecie ricomprese nell’ambito applicativo dei principi di autosufficienza e prossimità. In questi casi si osserva una pervasiva attitudine conformativa di tali provvedimenti, non soltanto in relazione alle modalità tecniche di svolgimento delle attività, ma anche (e soprattutto) nella misura in cui individuano uno dei momenti attuativi degli indirizzi di programmazione economica previamente definiti dalle medesime amministrazioni competenti al loro rilascio. Si tratta di un connotato che, in una situazione di penuria impiantistica come quella nella quale versa il nostro Paese, può rimanere in ombra, ma che fatalmente emerge non appena ci si affacci in contesti infrastrutturalmente più maturi.