Governo del territorio in Campania, una legge vecchia in attesa di evoluzione

La Legge Regionale del 22 dicembre 2004 n. 16 Norme sul governo del territorio costituisce l'occasione mancata, in Campania, per superare strumenti di piano orientati a pianificare più che a governare le trasformazioni urbane e territoriali.

La Legge Urbanistica Regionale (LUR) n. 16 approvata al termine del 2004 è il riferimento attualmente in vigore per quel che concerne il governo del territorio in Campania. Tale legge, titolata "Norme sul governo del territorio" rappresenta la risposta (ritardataria) della Campania ad un generale rinnovamento che già dal decennio precedente stava interessando la produzione legislativa di altre regioni d'Italia. La LUR 16/2004 rappresenta, fra l'altro, il tentativo di allinearsi al cambiamento recependo alcune indicazioni ritenute innovative introdotte nell'impianto delle leggi delle regioni che in maniera più rapida avevano provveduto al rinnovamento delle norme di uso del territorio (Toscana, Lombardia, Piemonte, Umbria).

Anche la Regione Campania, allineandosi con la produzione legislativa delle altre regioni italiane, con la LUR 16/2004 s.m.i. e il Regolamento Attuativo n. 5 del 2011 che ne è parte integrante, ha introdotto la distinzione in due tempi della pianificazione di livello provinciale e comunale, preferendo al termine "operativo" il termine "programmatico".
La struttura della legge 16/2004 appare lineare e segue competenze e livelli nei quali la pianificazione in Italia, dalla LUN del 1942, è stata articolata. Nella prima parte sono specificate le finalità della pianificazione territoriale e urbanistica (art. 2) e dei processi di pianificazione (art. 3). L'introduzione del principio della cooperazione tra gli enti titolari della pianificazione ed il trasferimento ai comuni del potere di approvazione dei loro piani urbanistici rappresenta una innovazione rispetto alla relazione gerarchica sino ad allora proposta dalla LUN e, al contempo, può essere interpretata come un primo recepimento delle indicazioni derivanti dalla legge costituzionale anch'essa, in quel periodo, interessata da una significativa revisione (art. 147 della L.C).

Un secondo principio al quale la LUR 16/2004 dà rilievo è relativo alla partecipazione, pur in mancanza di una indicazione sulle modalità e sugli strumenti necessari all'attivazione di un processo ad essa orientato, abolendo i poteri d'indirizzo dei Consigli Comunali ai quali il PUC perviene alla fine del processo di formazione. Tuttavia, per quanto vaga, la legge considera la partecipazione dei soggetti interessati, singoli o associati, al processo di piano collocandola nella fase precedente all'adozione di qualsiasi strumento della pianificazione provinciale o comunale (art.5 e 6). Ampio spazio viene dedicato all'istituto dell'Accordo di Programma (art. 12) come strumento di accelerazione delle procedure attuative, almeno per quel che concerne le opere oggetto di precedente programmazione, soprattutto se in variante alle indicazioni degli strumenti urbanistici. L'utilizzo dell'AdP, peraltro oggetto di dibattito acceso nell'ambito della materia giurisprudenziale, ha richiesto l'istituzione di uno specifico organismo di controllo (settore 05 Monitoraggio e controllo degli accordi di programma istituto con Delibera di GR 635/2005).

Il corpus centrale della LUR 16/2004 (Titolo II - Pianificazione territoriale e urbanistica) è focalizzato sulla definizione degli strumenti urbanistici e sulle loro procedure di attuazione con l'indicazione delle competenze e delle relazioni tra i vari livelli ed enti interessati. Ai piani generali vengono affiancati i piani settoriali a tutti i livelli (piani settoriali regionali, piani settoriali provinciali, piani settoriali comunali). Nella sua iniziale stesura, la legge non conteneva alcun riferimento alla dimensione metropolitana inserita successivamente (LR 26/2018) con l'istituzione della città metropolitana di Napoli a seguito della legge 56/2014. Le funzioni della Città Metropolitana sono garantite dal Piano Territoriale Metropolitano con funzione di coordinamento e di pianificazione territoriale generale. Il Piano Territoriale Metropolitano è approvato con le procedure definite dallo Statuto della Città Metropolitana nel rispetto dei principi fondamentali derivanti dalla legislazione statale, di copianificazione e di partecipazione, nel perseguimento degli obiettivi di tutela dell'ambiente, di riduzione del consumo di suolo e dello sviluppo sostenibile (art. 18-bis). La pianificazione comunale (art. 22 e 23), nel rispetto delle indicazioni di livello territoriale regionale e provinciale, avviene attraverso le indicazioni del Piano Urbanistico Comunale (PUC), i piani urbanistici attuativi (PUA) (art. 26 e 27) e il regolamento edilizio e urbanistico (RUEC) (art. 28). La legge, dunque, individua tre strumenti principali della pianificazione di livello comunale e li pone sullo stesso livello pur riservando a ciascuno di essi una autonomia propria e responsabilità differenti.

Il quadro normativo campano in materia urbanistica non può dirsi completo se non si fa riferimento al Regolamento di Attuazione per il governo del territorio n. 5 deliberato dalla Giunta Regionale nel 2011, che disciplina i procedimenti amministrativi di formazione dei piani, territoriali, urbanistici e di settore, previsti dalla LUR 16/2004, e integrato in alcune parti dal Regolamento Regionale 13 settembre 2019, n. 7.

Il Regolamento 5/2011 integra e chiarisce le disposizioni della LUR in particolare riguardo a:
- procedura di valutazione strategica necessaria per la sostenibilità dei piani (art.2),
- procedimento di formazione dei piani territoriali, urbanistici e di settore (art. 3),
- introduzione di incentivi economici per i comuni, soprattutto in associazione, per l'adeguamento dei PUC,
- potere sostitutivo per i comuni inadempienti (art. 3 ter),
- garanzia di partecipazione al processo di formazione dei piani (art.7),
- articolazione in Piano strutturale e piano programmatico (art. 9),
- procedimenti di formazione dei Pua (art 10) e dei Ruec (art.11),
- utilizzo di meccanismi perequativi (art. 13).

Dopo più di quindici anni dalla LUR 16/2004, la Campania si prepara ad aggiornare la disciplina del governo del territorio attraverso la stesura di una nuova legge attualmente al vaglio della Commissione Consiliare, dopo già essere stata interessata da numerosi emendamenti recepiti durante la fase di partecipazione avviata unitamente alla presentazione del disegno di legge. Nell'intento del legislatore, il disegno di legge si pone come un provvedimento quadro che ha l'obbiettivo di semplificare il disposto normativo esistente, da un lato accogliendo all'interno del testo indicazioni derivanti da leggi precedenti, dall'altro, sostituendosi a dispositivi normativi desueti e/o ridondanti.

In estrema sintesi, la proposta di nuova legge, allo stato attuale di definizione, introduce e chiarisce gli aspetti relativi a:
- Principi di sostenibilità ambientale (Titolo I, capo II, artt. 8-10),
- Pianificazione paesaggistica (Titolo II, capo II, artt. 12-15),
- Pianificazione di area vasta con specifico riferimento alla pianificazione metropolitana (Titolo II, capo III, artt. 16-20),
- Strumenti negoziali (Titolo IV, capo I, artt. 42-43, capo II artt. 44-47).

In particolare, il DdL individua le azioni prioritarie di governo del territorio, che fanno riferimento ai principi di sostenibilità ambientale ed equità sociale e ad alcune sfide attuali più rilevanti, quali quella relativa al cambiamento climatico. Nel dettaglio:
˗limitazione dell'espansione e della dispersione nel territorio degli insediamenti urbani favorendo processi di densificazione ovvero di decongestionamento dell'esistente;
˗salvaguardia della sicurezza degli insediamenti umani dai fattori di rischio naturali e antropici;
˗salvaguardia degli ecosistemi con strategie di mitigazione ed adattamento al riscaldamento globale;
˗valorizzazione delle risorse paesaggistiche, ambientali e storico-culturali dei territori salvaguardando i suoli agricoli e le attività produttive connesse, dei patrimoni di aree ed immobili esistenti e dei tessuti insediativi storici, anche attraverso interventi di riconversione e riqualificazione;
˗adeguamento delle attrezzature di interesse pubblico, anche secondo standard di tipo prestazionale;
˗rafforzamento delle reti infrastrutturali del verde e degli spazi urbani aperti;
˗potenziamento della mobilità sostenibile;
˗riconoscimento del diritto all'abitazione e alla città, per una più adeguata coesione sociale;
˗incremento dell'offerta di edilizia residenziale sociale;
˗promozione della partecipazione attiva dei cittadini e delle comunità locali al governo del territorio;
˗promozione e incentivazione di produzione e distribuzione di energia da fonti rinnovabili.

Tra gli obiettivi specifici del Disegno, attualmente in corso di discussione in Consiglio regionale per la definitiva approvazione, un posto rilevante sembrano occupare la semplificazione dell'iter di approvazione degli strumenti urbanistici, la densificazione delle aree già urbanizzate; l'alleggerimento della pressione insediativa nel territorio rurale; l'innovazione del patrimonio edilizio esistente; la semplificazione dei procedimenti per l'attività edilizia minore.

Tra gli elementi di novità rispetto alla Legge Regionale in vigore si individua l'articolazione del Piano Urbanistico Comunale in tre strumenti autonomi sia per procedimento di formazione ed approvazione che per contenuti, coordinati ma non gerarchicamente ordinati: il Piano Strutturale – PS, con funzione di tutela ma anche, congiuntamente al Regolamento, esaustiva operatività per le porzioni consolidate del territorio urbanizzato consolidato; il Regolamento Urbanistico Edilizio – RUE, che costituisce normativa di attuazione del Piano Strutturale e di regolamentazione edilizia generale; il Programma Operativo – PO, che, riferendosi a porzioni anche limitate del territorio, è approvato solo per interventi di espansione o complessiva rigenerazione, modificando o integrando quanto già previsto dal Piano Strutturale.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Gerardo Carpentieri, Carmela Gargiulo, Rosa Anna La Rocca, Francesco Domenico Moccia e Alessandro Sgobbo

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi