Danno erariale da proroga tecnica illecita se manca la programmazione delle scadenze contrattuali

Una efficiente gestione dei servizi impone all'amministrazione di prevedere e programmare l'avvicendamento tra affidatari mediante l'adozione di tempestive iniziative, al fine di far subentrare il nuovo affidatario senza dilazione. La violazione può costituire oggetto di danno erariale.
Nella controversia esaminata dalla Corte dei conti , Sezione giurisdizionale per l'Umbria, sentenza 23 novembre 2022 n. 99, è stata rilevata una grave responsabilità amministrativa per danno erariale - stimato in 4.955.990,48 euro - in capo a un ente pubblico e ai vari soggetti coinvolti che con riferimento a un contratto di servizio (servizio di lavanolo e di sterilizzazione) sono ricorsi illegittimamente e in maniera abusiva all'istituto della proroga tecnica. In particolare, per effetto di numerose proroghe (nel giugno 2008 e nel febbraio 2009) la società ricorrente è stata chiamata a gestite il servizio, avente scadenza nell'esercizio 2015, fino al 2021, nonostante l'intervenuto tardivo affidamento a altro operatore nel corso del 2018, anche per effetto di due contratti-ponte approvati nel corso dell'esercizio 2019, prima, e, dopo, nel 2020.

Orientamenti sulla proroga tecnica dei contratti pubblici
Sul tema del ricorso alle proroghe tecniche dei contratti pubblici la Giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza n. 6955/2021, e in particolare l'Anac (da ultimo la Raccomandazione Uvmact n. 1795/2022 /SA) ha ampiamente ribadito il carattere strettamente "eccezionale" dell'istituto assoggettato, di fatto, a stringenti limiti.
La proroga costituisce, di fatto, una opzione di prosecuzione del contratto da utilizzare solamente nel caso risulti già prevista negli atti di gara e, comunque, entro il limite imposto dall'articolo 106, comma 11 ovvero sia entro il periodo strettamente necessario, e pertanto in via del tutto temporanea, all'individuazione del nuovo aggiudicatario del servizio.
A tal punto, per prevenire l'illecito ricorso della proroga in assenza dei presupposti di cui alla disciplina comunitaria, l'Anac ha ricordato con fermezza alle Pa quanto sia necessario predisporre una adeguata analisi dei fabbisogni al fine di programmare le acquisizioni e attivare un controllo periodico delle scadenze contrattuali. L'Autority suggerisce, tra l'altro, l'adozione anche di procedure alternative che possono evitare/ridurre il ricorso alle proroghe ed ai rinnovi quali il ricorso «ad accordi quadro» per l'acquisizione di servizi e forniture «standardizzabili, nonché una appropriata progettazione delle gare includendovi, anche in via precauzionale, l'opzione del rinnovo».

Programmazione delle scadenze amministrative dei contratti pubblici
Con riferimento al caso in esame, la Corte, avendo appurato che in nessun momento, né prima della naturale scadenza del contratto né dopo durante il periodo della prima proroga, erano state completate le procedure di gara per un nuovo affidamento del servizio, ha ritenuto, senza dubbio, che le attività di programmazione, progettazione, ideazione, a monte, e quelle di effettiva realizzazione della nuova procedura a evidenza pubblica, a valle, sono state gravemente carenti e inefficienti, e che tali modalità di gestione hanno, di fatto, determinato un rilevante pregiudizio alla finanza pubblica.
Un danno, di natura erariale, imputabile a tutti i convenuti che hanno esercitato poteri, funzioni e competenze relative alla programmazione, avvicendamento e subentro tra affidatari, che è rilevabile e dimostrabile dal mero confronto tra le condizioni praticate dal nuovo affidatario con quelle, tra l'altro peggiorative, praticate dal precedente affidatario nel corso delle proroghe; il tutto alla luce del fatto che i servizi affidati al vecchio e nuovo aggiudicatario sono perfettamente equiparabili.
Alla luce di tali criticità, la Corte - in linea con le argomentazioni fatte valere anche da Anac - ricorda un concetto che non lascia spazio a interpretazioni: le amministrazioni devono "organizzarsi" affinché, venuto a scadenza un contratto, possa essere immediatamente operativo quello successivo, in modo che non vi sia alcuna soluzione di continuità, anche per salvaguardare l'utenza, specie ove il servizio in questione investa la cura della persona umana. In particolare, la programmazione delle scadenze, per poter risultare idonea ed efficiente, deve consentire di organizzare la gara pubblica in data anteriore rispetto alla scadenza del precedente contratto e, comunque, al più tardi entro la fine dell'eccezionale primo periodo di proroga, in modo da non creare soluzioni di continuità nella prestazione del servizio.

Conclusioni
Quando si è di fronte ad un'attività programmatica e gestionale caratterizzata da un diffuso e patologico ricorso ad abusive proroghe reiterate, in violazione dei principi eurounitari di concorrenza, par condicio e trasparenza, l'ente pubblico incorre, senza ombra di dubbio, nel rischio di provocare un danno erariale.
Allo scopo di evitare tale circostanza ma ancora di più al fine di garantire l'efficiente gestione dei servizi nonché la tutela dell'utenza di riferimento, i principi eurounitari impongono all'amministrazione di prevedere, programmare, ideare l'avvicendamento tra affidatari e di adottare tempestive iniziative, programmando le «scadenze amministrative» al fine di far subentrare il nuovo affidatario senza dilazione. Sul punto anche i revisori dell'ente potrebbero coadiuvare nel far gestire efficientemente le scadenze dei vari contratti.