Sulle aree verdi la giurisprudenza «allarga» le funzioni d'uso

Nell'ordinamento italiano, la classificazione giuridica delle aree del territorio e le destinazioni d'uso che si possono insediare in esso hanno una regolamentazione apparentemente rigida: sono identificate sei zone territoriali omogenee (Zto) e sei destinazioni d'uso. Le Zto sono sei: Centro storico, Completamento, Espansione, Industriale, Agricola, Servizi pubblici e le destinazioni d'uso sono: residenziale, turistico, industriale e terziario, commerciale e rurale.

Si tratta di suddivisioni che risalgono, per le Zto, al 1968 con il Dm 1444/1968 e per le destinazioni d'uso al 2001 con il Testo Unico dell'Edilizia. Nel frattempo: le città sono cambiate e i pianificatori e gli interpreti devono confrontarsi con dinamiche che introducono nuovi usi del e nel territorio e definire, volta per volta, quali siano le categorie di legge in cui i nuovi usi ricadono o se e come allargare le maglie delle 6 categorie per includervi le varie attività che possono essere esercitate su un territorio.

Basta guardarsi intorno per scoprire che le categorie di azzonamento sono, quanto meno, anacronistiche: il mondo che ci circonda e il mercato offrono beni con categorie d'uso molto più diversificate rispetto alla elencazione contenuta nell'articolo 23 ter del D.P.R. 380/2001: residenze con servizi, destinazioni extra alberghiere in funzioni residenziali, usi logistici fatti rientrare in categorie varie, a seconda delle scelte delle Amministrazioni Comunali, punti di arrivo delle merci acquistate on-line (locker) assoggettati a discipline mutevoli.

In questo quadro confuso, districato solamente dall'interpretazione giurisprudenziale, non mancano dubbi anche sulle funzioni d'uso insediabili nelle aree che i piani regolatori classificano come "agricole" o come "verde". Quando un pianificatore seleziona un'area come "agricola" o come "verde", occorre necessariamente avviare una attività rurale in essa? No. La giurisprudenza ha, infatti, chiarito che "la destinazione a zona agricola di un'area non impone un obbligo specifico di utilizzazione effettiva in tale senso" e che tale classificazione può rispondere all'esigenza di sottrarre parti del territorio comunale a nuove edificazioni.

La classificazione "agricola", quindi, può essere strumentale per il raggiungimento di scopi differenti: la destinazione di un'area a "verde agricolo" può giustificarsi con le esigenze dell'ordinato governo del territorio, "quale necessità di impedire ulteriori edificazioni, ovvero di garantire l'equilibrio delle condizioni di vivibilità, assicurando la quota di valori naturalistici ed ambientali necessaria a compensare gli effetti dell'espansione dell'aggregato urbano" (Tar Lombardia n.1063/2022).

Per questa ragione, la pratica ha identificato una varia casistica di funzioni che possono essere svolte in un'area classificata come "rurale". Esse possono essere, ad esempio: zone cuscinetto tra aree industriali e aree residenziali (Tar Lombardia n.1066/2022); aree usate per noleggio natanti (Tar Toscana n.646/2022); aree idonee per l'installazione di impianti di distribuzione di carburanti (Tar Catania n.890/2022); anche stabilimenti assimilabili ai produttivi quali impianti idroelettrici, depositi vari, inclusi i depositi di esplosivi, stabilimenti per la produzione di fuochi di artificio (Tar Campania n.2621/2021), ma anche parcheggi e sedi di impianti di telefonia cellulare.

Nel contesto di una normativa non aggiornata, le aree verdi svolgono la funzione di decongestionare il costruito e di ospitare quegli usi che non ricadono chiaramente nelle funzioni identificate dal legislatore (ad esempio è stato affermato che i centri commerciali non sono autorizzabili in area agricola, del pari le piscine sono state considerate incompatibili sia in quanto rientranti nel novero della "nuova costruzione" sia in quanto considerate "non pertinenziali", Tar Roma n.6394/2020).

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