Marche: la mancata riforma spinge alla revisione dei Piani da effettuare a legislazione costante

L'inefficacia dell'attuale LUR 34/1992, la micro-riforma della LR 22/2011, l'utilità del dibattito per la nuova LUR del 2015, la Rigenerazione dei Piani tramite la pianificazione strategica e di settore e la programmazione economica; le attuali sfide introdotte dalla ricostruzione post-sisma del 2016.

Il Governo del Territorio all'interno della Regione Marche è stato in questi ultimi anni pesantemente condizionato dal ritardo della riforma urbanistica, in quanto l'attuale LR 34/92 è una legge datata che ancora prevede: il PRG tradizionale (non sdoppiato in livello Strutturale e livello Operativo), complessi meccanismi di approvazione frutto di rapporti gerarchici e non sussidiari tra Enti, tempistiche non più coerenti con le attuali dinamiche socioeconomiche. Inoltre, la legge non prevede espressamente il ricorso a meccanismi fondamentali, quali la compensazione e il trasferimento dei diritti edificatori e non fornisce più risposte efficaci ad alcune questioni urgenti legate alla gestione del Piano vigente all'interno delle città, come il contenimento del consumo di suolo, la ripianificazione dei vincoli decaduti e il trattamento dei diritti edificatori pregressi. A questa situazione ha posto parzialmente rimedio la Legge Regionale 22/2011 "Norme in materia di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio"; infatti a questa legge, fortemente penalizzata nella sua attuazione dalla crisi strutturale del sistema economico, va l'indubbio merito di aver introdotto alcuni dei temi chiave della riforma: la riduzione del consumo di suolo, il ricorso ai principi della compensazione e perequazione, l'utilizzo di procedure premiali e di evidenza pubblica nel processo di pianificazione, la centralità dell'edilizia sociale.

Fondamentale per definire il contesto della pianificazione regionale è anche il lungo dibattito sulla nuova LUR che si è svolto dal 2012 al 2015 e che ha individuato 4 topic:

1. Consumo di suolo (ambito del Piano)
Elemento fondamentale del confronto è stato il consumo di suolo, associato inizialmente ad alcune forme insediative della cosiddetta città diffusa (cresciuta negli ultimi tre decenni sulla base dell'errata equazione bassa densità=basso impatto), è stato poi ricondotto ai temi della città compatta, della densificazione, della sperimentazione di un modello insediativo meno energivoro e non più servito esclusivamente dalla mobilità privata.

2. Assetto istituzionale (livello strategico del Piano)
Una delle questioni più complesse che è stata dibattuta è quella relativa all'architettura istituzionale legata a come:
- articolare ruoli e funzioni dei soggetti di governo del territorio (Regione, Provincia, Comuni) sullo sfondo delle leggi dello stato, vedi L56/2014 cd Legge Del Rio, che stavano modificando il quadro istituzionale;
- affrontare la questione del coordinamento delle scelte tra soggetti di governo, tema fortemente legato al dibattito sull'attualità del modello sdoppiato nel frattempo sperimentato con alterni risultati da gran parte delle Regioni;
- definire efficacemente l'ambito territoriale del livello strutturale, in rapporto ad una sempre maggiore esigenza di pianificazione intercomunale flessibile e a geometria variabile e non legata a complessi meccanismi di approvazione dello strumento da parte dei singoli Comuni.

3. Strumenti (livello operativo del Piano)
Dal momento che le dinamiche di trasformazione sono ormai tutte interne alla città consolidata il dibattito si è incentrato su come:
- garantire la realizzazione di spazi urbani di qualità attraverso accordi e obiettivi prestazionali capaci di superare la logica degli standard quantitativi;
- portare a regime il meccanismo delle manifestazioni di interesse preventive, prevista dalla LR 22/11, che consente di verificare se e quanto le previsioni del Piano sono aderenti alle condizioni del mercato e di garantire trasparenza;
- attenuare il modello meramente conformativo del piano urbanistico, garantendo la coerenza delle scelte di natura operativa rispetto agli obiettivi di natura strutturale.

4. Tempi (mission del Piano)
Dal momento che le mutate condizioni socioeconomiche hanno spuntato molte delle leve che erano utilizzate per il Governo del Territorio: quali il cambio di destinazione d'uso, l'aumento degli indici edificatori, le opere compensative, la captazione del plusvalore, il dibattito si è incentrato su come
- affrontare la questione del "tempo della pianificazione", che doveva essere rispondente alle esigenze delle mutate condizioni socioeconomiche del paese;
- consentire una nuova concezione del Piano, che si doveva spogliare il più possibile delle funzioni di controllo per diventare uno strumento di corretta attivazione delle sempre più rare occasioni di trasformazione.

La proposta di Legge concernente "Norme sul Governo del Territorio" presentata dalla Giunta Regionale a gennaio 2013 non è stata approvata dalla legislatura terminata nel 2015. La nuova Giunta regionale ha da subito riavviato il percorso di riforma. Oltre alla riflessione sui nuovi strumenti per il governo del territorio sono emersi numerosi temi di carattere innovativo di cui tenere conto nella nuova legge: i cambiamenti climatici, la longevità e l'invecchiamento della popolazione, la domanda di personalizzazione dei servizi, i flussi migratori, le trasformazioni tecnologiche e infine la richiesta emergente di nuovi spazi pubblici. A questo scopo la regione ha predisposto delle "Giornate del Territorio" per permettere alla società marchigiana (Istituzioni, Associazioni, Università etc.) di discutere e avanzare proposte sulle questioni più rilevanti. I temi trattati nelle giornate erano incentrati su: 1) La nuova Governance Territoriale; 2) Il territorio delle Marche; 3) La dimensione urbana delle Marche.

Tuttavia, gli eventi sismici che hanno colpito la Regione a partire da agosto 2016 hanno interrotto il dibattito avviato sulla nuova legge regionale per il Governo del Territorio, ed hanno innescato una lunga sequenza di provvedimenti di tipo straordinario, che hanno interessato tutti i Comuni ricompresi nel cratere sismico (140 Comuni, di cui ben 87 nella Regione Marche). Tra i numerosi provvedimenti, alcune Ordinanze del Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione sono estremamente significative dal punto di vista urbanistico:
- Ordinanza n. 25 del 23 maggio 2017 "Criteri per la perimetrazione dei centri e nuclei di particolare interesse che risultano maggiormente colpiti dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016"; - Ordinanza n. 39 del 8 settembre 2017 "Principi di indirizzo per la pianificazione attuativa connessa agli interventi di ricostruzione nei centri storici e nuclei urbani maggiormente colpiti dagli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016";
- Ordinanza n. 107 del 22 agosto 2020 "Linee Guida sui Programmi Straordinari di Ricostruzione, indirizzi per la pianificazione e ulteriori disposizioni di accelerazione della ricostruzione privata".

Lo scenario della pianificazione regionale restituisce quindi un territorio asimmetrico dove gli 87 comuni compresi nel cratere, pur nelle difficoltà della ricostruzione hanno a disposizione strumenti normativi innovativi: come il DDR Documento Direttore per la Ricostruzione che fornisce un inquadramento a carattere strategico per orientare le azioni dell'Amministrazione comunale nei diversi ambiti di intervento e coordinare la mobilitazione delle risorse economiche, o il recente PSR Piano Strategico di Ricostruzione che definisce il quadro organico delle attività relative alla ricostruzione e contiene indirizzi, criteri, prescrizioni e ogni altro elemento ritenuto utile a favorire speditezza, efficacia e qualità della ricostruzione; ha natura programmatica ma può contenere scelte aventi efficacia di variante urbanistica.

Questa dissimmetria legislativa vista dal resto dei Comuni delle Marche introduce un altro tema fondamentale: la possibilità di Rigenerazione dei Piani, o meglio la Revisione dei Piani da effettuare a legislazione costante, attraverso non Varianti Generali, ma variazioni incrementali in tempi sostenibili. Tali variazioni possono essere di varia natura: dall'approvazione di un Piano Strategico partecipato o di un Piano Specialistico legato ai nuovi temi dell'ambiente (come il PAESC Piano di Azione per Energia Sostenibile e il Clima) o della accessibilità (come il PUMS Piano Urbano Mobilità Sostenibile), alla ricerca di finanziamenti attraverso bandi di livello comunitario nazionale e regionale sempre più caratterizzati come veri e propri Progetti Urbani Strategici, che mettono in competizione città e territori.

In questo scenario regionale apparentemente statico, ma in realtà potenzialmente dinamico il quadro della Pianificazione e programmazione di settore restituisce una Regione che non rimane indietro rispetto ai mutamenti del territorio e del quadro normativo; ciò in particolare si rileva nella redazione del fondamentale "Atlante del Consumo di Suolo", nell'avvio del nuovo PPAR Piano Paesaggistico Regionale interrotto ma da riprendere, negli aggiornamenti dei vari strumenti: Pear, Piano dei trasporti, e nella approvazioni di leggi avanzate come quella che istituisce e disciplina la Rete ecologica REM. Tuttavia, attualmente è innegabile che la ricostruzione sia stato il tema centrale dell'agenda di pianificazione della Regione, e oggi dopo più di quattro anni dall'evento sismico, l'originaria questione sui tempi rapidi della ricostruzione, che aveva animato il dibattito nell'immediato, si è trasformata nella ricerca delle cause dei ritardi e dell'inefficacia dell'azione amministrativa.

L'INU ha sempre sostenuto che la ricostruzione era un processo a doppia velocità, che doveva da una parte contenere al massimo i tempi procedimentali e allo stesso tempo utilizzare l'occasione per rivedere le funzioni e la strategia di sviluppo di una parte importante ma fragile del territorio regionale. In sintesi, occorreva coniugare il tempo della ricostruzione con quello della programmazione, legata alla disponibilità e della capacità di spesa delle ingenti risorse dedicate. L'inefficacia della ricostruzione ha di fatto invalidato la necessità della programmazione, ma i principi di quel dibattito restano validi ed è innegabile che si intersecano con quelli che riguardano la riforma urbanistica regionale.
In conclusione, quello che l'INU propone è che, anche nello scenario della legislazione costante la ricostruzione nei comuni del cratere sia anche l'opportunità per inaugurare la sperimentazione di una nuova stagione di pianificazione e programmazione per tutti i Comuni Marche. Infatti se da una parte appare sostenibile per alcuni Comuni, specialmente quelli maggiori, rigenerare i propri strumenti tradizionali, dall'altra, a partire proprio dai comuni del cratere , ne vanno predisposti di nuovi in base alle sopraggiunte necessità legate: alla prevenzione dal rischio, alla richiesta di sicurezza, alla resilienza dei territori con conseguente contenimento dell'uso del suolo e al fatto che ormai le dinamiche urbanistiche sono tutte interne ai tessuti consolidati dei nostri centri urbani maggiori e minori.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Claudio Centanni

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi