Analisi sistematica delle leggi urbanistiche regionali e delle Province autonome di Bolzano e di Trento

Il contributo analizza le principali caratteristiche rilevate dalle ventuno schede. Il quadro che emerge è complesso ed eterogeneo: le Regioni e le due Province Autonome, in virtù della propria autonomia e per far fronte alle nuove sfide economiche, sociali e ambientali, prevedono strumenti e politiche tra loro differenti.

L'analisi sistematica delle schede regionali e provinciali di Bolzano e Trento è stata condotta analizzando le terminologie adottate per gli strumenti di governo del territorio a livello sovracomunale e comunale, i principali strumenti della programmazione complessa e negoziata, le differenti politiche previste rispetto ad alcune tematiche di rilevante interesse per la disciplina urbanistica, quali il consumo di suolo, la rigenerazione urbana, le dotazioni territoriali (standard), la perequazione e la compensazione, la sussidiarietà, la partecipazione e la concertazione, la semplificazione e la flessibilità.

Strumenti generali a livello sovracomunale
La pianificazione a livello regionale viene attuata mediante dodici strumenti differenti. Lo strumento maggiormente adottato è il Piano Territoriale Regionale (PTR) in quanto previsto da sette Regioni: Liguria, Piemonte, Lombardia, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Campania e Sicilia. Le Regioni Veneto e Lazio istituiscono il Piano Territoriale Regionale di Coordinamento (PTRC) e il Piano Territoriale Regionale Generale (PTRG) rispettivamente. Le altre Regioni utilizzano, invece, differenti terminologie: Piano Territoriale Paesistico (PTP) per la Regione Valle d'Aosta, Piano di Indirizzo Territoriale (PIT) per la Regione Toscana, Programma Strategico Territoriale (PST) per la Regione Umbria, Piano di Inquadramento Territoriale (PIT) per la Regione Marche, Quadro di Riferimento Regionale (QRR) per la Regione Abruzzo, Documento Regionale di Assetto Generale (DRAG) per la Regione Puglia, Quadro Strutturale Regionale (QSR) per la Regione Basilicata, Quadro Territoriale Regionale a valenza Paesaggistica (QTR/P) per la Regione Calabria e, infine, Piano Paesaggistico Regionale (PPR) per la Regione Sardegna.

Gli strumenti individuati a livello provinciale sono dieci. Tale livello di pianificazione viene prevalentemente affidato al Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), previsto da otto Regioni: Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Toscana, Umbria, Puglia e Calabria. Le altre Regioni si dotano di strumenti differenti: la Provincia Autonoma di Trento istituisce il Piano Urbanistico Provinciale (PUP), la Provincia Autonoma di Bolzano il Piano Strategico Provinciale (PSP), la Regione Emilia Romagna il Piano Territoriale di Area Vasta (PTAV), la Regione Marche il Piano Territoriale di Coordinamento (PTC), la Regione Abruzzo il Piano Territoriale (PT), la Regione Lazio il Piano Territoriale Provinciale Generale (PTPG), la Regione Campania il Piano Territoriale Provinciale (PTP), la Regione Basilicata il Piano Strutturale Provinciale (PSP) e, infine, la Regione Sicilia il Piano Territoriale Consortile (PTC). Le Regioni Valle d'Aosta, Friuli Venezia Giulia, Molise e Sardegna, invece, non prevedono alcuno strumento a livello provinciale.

Le Regioni che prevedono la strumentazione generale per la pianificazione a livello metropolitano, attuata mediante sei strumenti differenti, sono dodici. Tra queste, le Regioni Toscana, Lazio, Calabria e Sicilia affidano tale pianificazione al Piano Territoriale della Città Metropolitana (PTCM), le Regioni Lombardia, Emilia Romagna e Campania al Piano Territoriale Metropolitano (PTM), le Regioni Veneto e Puglia al Piano Territoriale Generale Metropolitano (PTGM), la Regione Liguria al Piano Territoriale Generale della Città Metropolitana (PTGcm), la Regione Piemonte al Piano Territoriale Generale dell'area Metropolitana (PTGM), e, infine, la Regione Sardegna al Piano Territoriale di Coordinamento Metropolitano (PTCM).

Per la pianificazione a livello intercomunale, prevista complessivamente da dodici Regioni, vengono individuati undici strumenti: il Piano Strutturale intercomunale, sovracomunale, in forma associata per le Regioni Toscana, Friuli Venezia Giulia e Calabria rispettivamente, il Piano Urbanistico Generale (PUG) intercomunale per le Regioni Emilia Romagna e Puglia o, in forma associata, per la Regione Sicilia, il Piano Regolatore Generale (PRG) intercomunale per la Regione Piemonte, i Piani associati per la Regione Lombardia, il Piano Territoriale delle Comunità (PTC) per la Provincia Autonoma di Trento, il Programma di Sviluppo Comunale per il Territorio e il Paesaggio (PSCTP) per la Provincia Autonoma di Bolzano, il Piano di Assetto del Territorio Intercomunale (PATI) per la Regione Veneto e il Piano Urbanistico (PUC) intercomunale per la Regione Sardegna.

Strumenti a livello comunale
Gli strumenti della pianificazione a livello comunale analizzati sono quelli generali, attuativi e regolativi. Le terminologie previste dalle diverse realtà regionali per la strumentazione generale sono nove. Lo strumento prevalentemente utilizzato è il Piano Regolatore Generale (PRG) previsto dalla Regione Piemonte, dalla Provincia Autonoma di Trento e dalle Regioni Umbria, Marche, Abruzzo e Molise e ripreso dalla Regione Valle d'Aosta che lo definisce Piano Regolatore Generale Comunale Urbanistico e Paesaggistico. Le Regioni Liguria, Campania e Sardegna, affidano tale pianificazione al Piano Urbanistico Comunale (PUC). Le Regioni Friuli Venezia Giulia, Campania, Basilicata e Calabria prevedono il Piano Strutturale Comunale (PSC), mentre la Regione Toscana il Piano strutturale. Le Regioni Emilia Romagna, Puglia e Sicilia prevedono il Piano Urbanistico Generale (PUG) e la Regione Lazio il Piano Urbanistico Generale Comunale (PUGC). La Regione Lombardia prevede il Piano di Governo del Territorio (PGT), mentre la Provincia Autonoma di Bolzano e la Regione Veneto prevedono, rispettivamente, il Piano Comunale per il Territorio e il Paesaggio (PCTP) e il Piano di Assetto del Territorio comunale (PAT).

Dall'analisi delle schede emerge che gli strumenti attuativi previsti sono complessivamente trentanove: Piani Particolareggiati (PP), Piani per l'edilizia economica e popolare (PEEP), Piani per gli insediamenti produttivi (PIP), Piani di recupero (PdR), Piani esecutivi di iniziativa privata convenzionata, Piani tecnici di opere e attrezzature di iniziativa pubblica, Programmi integrati di riqualificazione urbanistica, edilizia e ambientale, Piani Urbanistici di Dettaglio (PUD) di iniziativa privata e pubblica , Programmi integrati, intese e concertazioni per la riqualificazione del territorio, Piani di riqualificazione urbana, Piani attuativi per specifiche finalità, Piani di lottizzazione (PdL), Piani di attuazione (PdA), Piani di recupero (PdR), Piani di riqualificazione urbanistica (PRU), Piani ambientali, Programmi integrati, Programmi integrati di intervento, Programmi di recupero e riqualificazione urbana, Accordi Operativi (AO), Piani attuativi di iniziativa pubblica (PAIP), Programmi complessi di riqualificazione insediativa, Piani di recupero del patrimonio edilizio, Piani attuativi di iniziativa pubblica, privata e mista, Programmi urbani complessi, Programmi di riqualificazione e rigenerazione, Programmi di riqualificazione degli edifici, Piani particolareggiati funzionali, Programmi di recupero urbano, Piani di recupero degli insediamenti abusivi, Programma Integrato di Rigenerazione Urbana, Piani spiaggia, Piani di protezione civile, Programmi costruttivi, Piani particolareggiati di recupero dei centri storici, Piani di utilizzo dei litorali (PUL), Piani di risanamento urbanistico (PdRU).

La regolamentazione urbanistico-edilizia è variamente differenziata tra le Regioni. Le termologie utilizzate sono sei: le Regioni Liguria, Valle d'Aosta, Friuli Venezia Giulia, Marche, Abruzzo, Lazio e Sardegna prevedono il Regolamento Edilizio (RE), le Province Autonome di Trento e di Bolzano e le Regioni Veneto, Toscana e Sicilia il Regolamento Edilizio Comunale (REC), le Regioni Umbria e Calabria il Regolamento Edilizio e Urbanistico (REU), la Regione Campania il Regolamento Urbanistico Comunale (RUEC), la Regione Basilicata il Regolamento Urbanistico (RU) e, infine, la Regione Lombardia il Regolamento Edilizio-Tipo (RET).

Strumenti della programmazione complessa e negoziata
Analizzando le schede emerge che quasi tutte le Leggi Urbanistiche hanno recepito e introdotto diversi strumenti della programmazione complessa. Gli strumenti ad essa riferibili più frequentemente richiamati sono i Programmi Integrati di Intervento previsti da nove Regioni (Lombardia, Veneto, Emilia Romagna, Umbria, Lazio, Campania, Puglia, Calabria e Sardegna), i Programmi di Riqualificazione Urbana previsti da sei Regioni (Liguria, Emilia Romagna, Umbria, Puglia, Basilicata e Calabria), i Programmi di Recupero Urbano previsti da sei Regioni (Liguria, Lombardia, Campania, Puglia, Basilicata e Calabria).

Fra i diversi strumenti di attuazione della programmazione negoziata, chiamata a regolare il rapporto fra i diversi soggetti coinvolti nella realizzazione di interventi finalizzati allo sviluppo territoriale, lo strumento più frequentemente introdotto è l'Accordo di Programma previsto da undici Regioni (Liguria, Lombardia, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia, Marche, Lazio, Campania, Puglia, Calabria, Sicilia).

Consumo di suolo
Allo scopo di contenere il consumo di suolo, in assenza di un riferimento normativo nazionale in materia, le Regioni prevedono diverse politiche. Le Province Autonome di Trento e di Bolzano e le Regioni Emilia Romagna e Sicilia prevedono l'utilizzo di nuovo suolo solo quando non sussistono alternative alla riqualificazione dei sistemi insediativi esistenti, nonché per la realizzazione di opere pubbliche finalizzate all'incremento di attrattività e competitività del territorio. Inoltre, l'utilizzo delle risorse territoriali viene preliminarmente verificato mediante opportune procedure di valutazione (Valle d'Aosta e Toscana).

Alcune Leggi (Emilia Romagna e Sicilia) fissano limiti precisi per il consumo di nuovo suolo. Nel primo caso è previsto, per il periodo compreso tra il 2018 e il 2050, "un consumo del suolo complessivo entro il limite massimo del tre per cento della superficie del territorio urbanizzato", mentre nel secondo tale limite è posto pari al "dieci per cento". La Regione Calabria ha inteso definire il limite del nuovo consumo di suolo rispetto alle previsioni di zonizzazione dei PRG e dei PdF vigenti. Di conseguenza, tutte le attuali previsioni urbanistiche, comprese le zone di espansione, rientrano nel concetto di consumo di suolo zero. Per i piani che decidono di attuare tale concetto è prevista una procedura di approvazione semplificata che non prevede la VAS. Tale previsione risulta piuttosto singolare in quanto gli attuali piani vigenti, generalmente redatti nel secolo scorso, durante il loro iter d'approvazione non sono stati sottoposti a nessun tipo di verifica di sostenibilità ambientale.

Nella Regione Marche l'obiettivo di contenimento del consumo di suolo viene perseguito mediante premialità incentivanti, mentre nella Provincia Autonomo di Trento attraverso specifiche misure di vantaggio. Molte Leggi Regionali (Liguria, Provincia Autonoma di Bolzano, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Umbria, Abruzzo) porgono particolare attenzione alla tutela delle aree agricole e naturali. In corrispondenza di tali aree è prevista un'opportuna disciplina urbanistico-edilizia (Liguria), "non è ammessa la realizzazione di interventi di nuova costruzione o mutamenti d'uso urbanisticamente rilevanti degli edifici" (Provincia Autonoma di Bolzano), viene previsto il "trasferimento di cubature alle zone di atterraggio dei crediti edilizi" (Veneto), viene stabilito un "limite massimo per la residenza" (Friuli Venezia Giulia), viene esclusa la possibilità di "realizzare misure perequative o compensative" (Puglia).

Rigenerazione urbana
Le iniziative promosse dalle varie Leggi in merito alla rigenerazione urbana sono finalizzate alla qualificazione dei tessuti insediativi esistenti che hanno perso la propria qualità e funzionalità, al miglioramento della qualità della vita dei cittadini e all'incremento della competitività e dell'attrattività del territorio. Le Regioni Piemonte e Valle d'Aosta, la Provincia Autonoma di Bolzano e le Regioni Veneto, Umbria, Puglia, Basilicata e Calabria promuovono la rigenerazione di aree urbane degradate mediante dieci differenti strumenti, ovvero "Programmi di riqualificazione urbana, Piani e Programmi di "Rigenerazione urbana", Programmi di rigenerazione urbana, sociale e architettonica, Programmi integrati di rigenerazione urbana, Programmi di riqualificazione urbana, Piani Urbanistici di Dettaglio e Programmi integrati, intese e concertazioni per la riqualificazione del territorio, Programmi integrati di riqualificazione urbanistica e ambientale e Piani di riqualificazione urbanistica, rispettivamente, e il coinvolgimento di soggetti pubblici e privati interessati".

La Legge della Regione Emilia Romagna prevede "un regime differenziato del riuso e della rigenerazione rispetto alle nuove urbanizzazioni, attraverso incentivi urbanistici per gli interventi di riuso e rigenerazione urbana, standard urbanistici differenziati, deroghe al DM 1444/1968, semplificazioni procedurali, contributi regionali per il riuso e la rigenerazione urbana, la possibilità di ricorrere a interventi di costruzione e successiva demolizione, la predisposizione di un Albo degli immobili resi disponibili per la rigenerazione urbana, la promozione di usi temporanei e di Concorsi di architettura e progettazione partecipata". Per gli ambiti di rigenerazione la Regione Liguria predispone una scheda normativa contenente "una descrizione sintetica delle condizioni di abbandono, gli obiettivi di rigenerazione, le tipologie di intervento previste e le prestazioni ambientali che si intendono conseguire", mentre la Regione Lombardia prevede "azioni tese alla semplificazione dei procedimenti amministrativi, alla riduzione dei costi, al supporto tecnico amministrativo". La Regione Valle d'Aosta, la Provincia Autonoma di Trento e le Regioni Veneto e Toscana favoriscono la rigenerazione urbana del tessuto insediativo e la tutela del paesaggio mediante crediti edilizi e premialità, il superamento degli incrementi di superficie rispetto a definiti limiti dimensionali. Allo stesso modo, la Regione Marche prevede delle premialità edificatorie, misure perequative e compensative.

Standard e dotazioni territoriali
Le questioni economiche, sociali ed ambientali emerse nel corso del tempo hanno notevolmente ampliato la visione sui servizi, non più incentrata sull'aspetto quantitativo, bensì sugli aspetti qualitativo-prestazionali che i medesimi devono soddisfare. Il concetto di standard qualitativo-prestazionale, volto al miglioramento della qualità urbana, viene richiamato all'interno dei sistemi legislativi della Regione Lombardia, della Provincia Autonoma di Bolzano e delle Regioni Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Umbria, Calabria e Sicilia. Gli aspetti prestazionali che in linea generale vengono annoverati sono l'accessibilità, la fruibilità e la sicurezza, l'equilibrata e la razionale distribuzione nel territorio, la funzionalità e l'adeguatezza tecnologica, la semplicità e l'economicità di gestione.

Alcune delle Leggi sopra richiamate esplicitano, inoltre, gli obiettivi che il nuovo concetto di dotazione territoriale deve perseguire:
- miglioramento e qualificazione tecnologica (Emilia Romagna);
- valorizzazione dei servizi pubblici per il tempo libero (Calabria);
- valorizzazione del patrimonio identitario, culturale e paesaggistico (Emilia Romagna);
- miglioramento delle prestazioni ecologico-ambientali e della resilienza del sistema insediativo rispetto agli eventi calamitosi e ai cambiamenti climatici (Emilia Romagna, Umbria);
- sviluppo di infrastrutture per la mobilità (Emilia Romagna, Calabria);
- potenziamento dei servizi offerti dai diversi cicli di istruzione (Calabria);
- promozione del settore sanitario e socioassistenziale (Basilicata, Calabria).

Le Regioni Friuli Venezia Giulia e Calabria prevedono la differenziazione delle dotazioni territoriali per classi di Comuni definite secondo la popolazione residente. In particolare, la Regione Friuli Venezia Giulia rimodula tale differenziazione in funzione delle "caratteristiche del contesto ove i Comuni si collocano, nonché delle dinamiche socioeconomiche che caratterizzano gli ambiti non turistici rispetto a quelli turistici".

Perequazione e compensazione
Gli strumenti della perequazione e della compensazione, non contemplati dalla legislazione nazionale, vengono introdotti da quasi tutte le normative regionali nell'intento di eliminare le disparità determinate dalle scelte pianificatori e di assicurare la realizzazione di urbanizzazioni di elevata qualità ambientale, paesaggistica ed architettonica. Le Leggi Urbanistiche forniscono differenti definizioni per il concetto di perequazione urbanistica - si vedano, ad esempio, le Regioni Liguria e Piemonte, la Provincia Autonoma di Trento, e le Regioni Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Toscana, Umbria, Abruzzo, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia. Generalmente questa tecnica persegue un'equa distribuzione dei diritti edificatori prodotti dalla pianificazione urbanistica.

Le modalità perequative vengono attuate mediante l'individuazione di Distretti Urbani (Abruzzo e Basilicata), di Distretti o Ambiti di Riqualificazione (Liguria) e di aree di trasformazione urbanistica (Provincia Autonoma di Trento) in corrispondenza dei quali "definire un indice di utilizzazione omogeneo, nonché degli accordi fra Comune e soggetti interessati" (Provincia Autonoma di Bolzano, Toscana, Campania). Le Leggi Urbanistiche delle Regioni Piemonte, Emilia Romagna e Toscana prevedono, oltre alla perequazione urbanistica a livello comunale, anche, la perequazione territoriale che consiste nell'applicazione dei principi perequativi a scala sovracomunale. La compensazione urbanistica, finalizzata all'acquisizione delle aree destinate a uso pubblico dai piani urbanistici, viene definita all'interno delle Leggi Urbanistiche delle Regioni Friuli Venezia Giulia, Toscana, Umbria e Sicilia. La Legge della Regione Friuli Venezia Giulia prevede, inoltre, l'attuazione di forme di compensazione territoriale "per i Comuni che provvedono alla pianificazione strutturale in forma sovracomunale".

Sussidiarietà
Secondo quanto esplicitamente stabilito da alcune normative regionali (Liguria, Piemonte, Lombardia, Toscana, Puglia e Calabria), la sussidiarietà è uno dei principi di attuazione dei processi di pianificazione territoriale. La Legge della Regione Puglia persegue tale principio attraverso "il metodo della copianificazione da attuare non solo coordinando i vari livelli della pianificazione territoriale ordinaria, ma anche integrando nella pianificazione ordinaria i contenuti della pianificazione specialistica", mentre le Regioni Friuli Venezia Giulia e Calabria lo perseguono "affidando ai Comuni le funzioni di governo del territorio non espressamente attribuite ai livelli territoriali di area vasta i quali esplicano scelte di interesse sovracomunale".

Allo scopo di attuare il principio di sussidiarietà, la Legge della Regione Veneto stabilisce che "ciascun piano indica il complesso delle direttive per la redazione degli strumenti di pianificazione di livello inferiore e determina le prescrizioni e i vincoli automaticamente prevalenti". All'interno della Legge della Regione Marche, invece, la sussidiarietà viene perseguita mediante la "definizione di attributi e deleghe di funzioni regionali in materia di urbanistica e paesaggio alle Province e ai Comuni".

Partecipazione e concertazione
I principi di partecipazione e concertazione vengono perseguiti da tutte le Leggi al fine di assicurare la coesione territoriale e raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile del territorio. La partecipazione consiste nel "coinvolgimento di tutti i soggetti pubblici e privati, singoli o associati, nella definizione e nell'attuazione degli strumenti urbanistici" (Piemonte, Provincia Autonoma di Trento, Friuli Venezia Giulia, Basilicata e Sicilia), nel "raccordo con le forze economiche e sociali, nonché con le categorie tecnico-professionali nei procedimenti di formazione e approvazione degli strumenti di pianificazione" (Veneto, Calabria). Tale concetto viene definito come lo "strumento di governance basato sull'informazione, trasparenza, consultazione, ascolto e coinvolgimento dei soggetti interessati" (Puglia), "uno strumento essenziale di una corretta condivisione delle scelte sul governo del territorio" (Campania).

Tale principio viene attuato mediante differenti strumenti: i Concorsi di architettura e di progettazione partecipata, la Consultazione preliminare, la Fase di formazione del Piano (Emilia Romagna), la nomina del "Garante della partecipazione" (Emilia Romagna e Toscana), i Laboratori di partecipazione (Calabria). Secondo quanto previsto dalla Legge della Basilicata, inoltre, la partecipazione può essere "attiva, per osservazione, convenzionale o di bando".

La formazione e l'aggiornamento degli strumenti del governo del territorio e la localizzazione di interventi di interesse pubblico vengono realizzati perseguendo il principio della concertazione istituzionale, attuabile mediante due strumenti: le Conferenze e gli Accordi. Tra le Conferenze rientrano la Conferenza di pianificazione (Liguria, Valle d'Aosta, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Basilicata e Calabria), la Conferenza dei servizi (Liguria, Provincia Autonoma di Bolzano, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Umbria, Abruzzo e Calabria), la Conferenza di localizzazione (Basilicata), la Conferenza di copianificazione (Toscana, Umbria e Sardegna), la Conferenza paritetica interistituzionale (Toscana). Tra gli Accordi rientrano gli Accordi urbanistici (Provincia Autonoma di Trento, Sicilia), gli Accordi di programma (Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna, Marche, Abruzzo, Lazio, Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia), gli Accordi di localizzazione (Basilicata), gli Accordi contrattuali (Provincia Autonoma di Bolzano), gli Accordi territoriali (Piemonte e Emilia Romagna), gli Accordi di programma in variante ai piani (Emilia Romagna), le Intese di pianificazione (Friuli Venezia Giulia), gli Accordi di pianificazione (Liguria, Toscana e Basilicata), gli Accordi tra soggetti pubblici e privati (Veneto) e gli Accordi con i privati (Emilia Romagna).

Semplificazione e flessibilità
I principi di semplificazione e flessibilità, fondamentali per il buon governo del territorio e da perseguire non solo negli iter di approvazione degli strumenti urbanistici, ma anche nella forma e nel contenuto dei medesimi, vengono enunciati all'interno delle Leggi Urbanistiche della Provincia Autonoma di Trento e delle Regioni Umbria e Sicilia. Nello specifico, secondo quanto contenuto all'interno della Legge siciliana, "la Regione Sicilia e gli Enti locali assumono un metodo di pianificazione territoriale ed urbanistica tale da agevolare la predisposizione di un unico strumento pianificatori strutturale e strategico di livello regionale e di area vasta che funga da quadro di coerenza territoriale e che contenga tutte le disposizioni relative al governo del proprio territorio". La Legge della Regione Emilia Romagna, allo scopo di semplificare e qualificare il contenuto dei Piani, supera il meccanismo della "pianificazione a cascata" conferendo le funzioni di pianificazione urbanistica e territoriale secondo il principio di competenza in relazione al quale "ciascuno strumento di pianificazione deve limitarsi a disciplinare esclusivamente le tematiche e gli oggetti che gli siano attribuiti dalla presente legge, in conformità alla legislazione statale e regionale vigente".

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi