Ordinanze contingibili e urgenti: le ultime pronunce

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Atto ricognitivo di obblighi regolamentari – Motivazione formale
Un provvedimento, pur richiamando nelle proprie premesse l'art. 54, d.lgs. n. 267/2000, non può qualificarsi solo per questo quale ordinanza contingibile e urgente, quando lo stesso si sia limitato a richiamare il destinatario dell'atto al rispetto di quanto già previsto, in via ordinaria e generale nei confronti della generalità dei consociati, dal regolamento di polizia urbana e a minacciare, in caso di inottemperanza, l'adozione di un successivo provvedimento. Con un provvedimento del genere non viene esercitato un potere extra ordinem per fronteggiare una situazione di pericolo, in quanto tale atipico nei contenuti, non essendo stato ordinato alcunché di diverso da quanto disposto, in via ordinaria, dal regolamento. Si tratta, in definitiva, di un provvedimento di natura meramente ricognitiva degli obblighi derivanti dal regolamento e dalla disciplina urbanistica di riferimento.
Tar Lombardia, sede di Milano, sez. III, 14 febbraio 2022, n. 343

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Atipicità – Illegittima predeterminazione del potere extra ordinem
Non possono essere predeterminati ex ante, con atto regolamentare generale e astratto, i casi di utilizzo dell'ordinanza contingibile e urgente. Deve essere considerato illegittimo, dunque, il caso in cui l'esercizio del potere contingibile e urgente - di natura atipica, quindi “imprevedibile” quanto alle concrete situazioni che lo inverano da accertarsi di volta in volta - viene ancorato, da un atto amministrativo presupposto (delle linee guida, nel caso di specie), a precise e predeterminate condizioni dalla cui insorgenza il potere extra ordinem viene (automaticamente) legittimato. Il potere di ordinanza contingibile e urgente, dunque, in quanto da emettersi nell'esercizio di poteri extra - ordinem, può essere legittimato solo in casi del tutto eccezionali, in cui esigenze di tutela urgente dell'interesse pubblico non consentano di agire in via ordinaria, senza possibilità di tipizzazione e collegamento a presupposti fattuali predeterminati.
Consiglio di Stato, sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1937

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Criteri di proporzionalità e adeguatezza – Pericolo presunto
Condizione di legittimo utilizzo dei poteri di ordinanza ex art. 50 e 54 del d.lgs. 267/2000 è “l'esistenza di una situazione eccezionale e imprevedibile: tale presupposto, tuttavia, va interpretato nel senso che rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero a un evento nuovo e imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall'imputabilità se del caso perfino all'Amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere” (T.A.R. , Roma , sez. II , 04/12/2019 , n. 13898; cfr. anche T.A.R. , Napoli , sez. V , 01/06/2020 , n. 2087, secondo cui la possibilità di ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 e 54 del T.U.E.L. è “condizionata dalla sussistenza di un pericolo concreto, che imponga di provvedere in via d'urgenza, con strumenti extra ordinem, per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con gli strumenti ordinari apprestati dall'ordinamento”). Pertanto, l'esercizio dei poteri extra ordinem va valutato, in caso di opposizione o impugnazione, secondo un criterio di proporzionalità ed adeguatezza tra la condizione di pericolo e la misura oggetto dell'ordine dell'Autorità, giudizio che non può che essere condotto secondo ragionevolezza. Non può opporsi, a tal riguardo, che il pericolo sia solo presunto ed ipotetico, quando tale presupposto è correttamente allegato a fondamento di una misura di indagine, rispetto agli esiti della quale i successivi interventi sono strettamente commisurati e dipendenti.
Tar Lazio, sede di Roma, sez. II-bis, 18 marzo 2022, n. 3153

Ordinanza contingibile e urgente – Disponibilità del bene – Legittimazione passiva – Responsabilità della situazione di pericolo
Ai fini delle ordinanze extra ordinem di prevenzione tempestiva del verificarsi di un danno all'incolumità pubblica, ciò che rileva non è tanto la titolarità del bene oggetto dell'ordine autoritativo, quanto la disponibilità del medesimo e dunque la legittimazione passiva può ricadere in capo a chiunque abbia con il bene una relazione tale da consentirgli di effettuare tempestivamente ed utilmente gli interventi indicati in ordinanza (cfr. ex multis T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 dicembre 2014, n. 12136). Non rileva quindi neppure la circostanza per cui eventuali cedimenti sarebbero imputabili ai lavori svolti sulla rupe dalla stessa amministrazione procedente: difatti, “stante l'indispensabile celerità che caratterizza l'intervento, si può prescindere dalla verifica della responsabilità di un determinato evento dannoso provocato dal soggetto interessato. L'ordinanza de qua, infatti, non ha carattere sanzionatorio, non dipendendo dall'individuazione di una responsabilità del proprietario, ma solo ripristinatorio, per essere diretta solamente alla rimozione dello stato di pericolo e a prevenire danni alla salute pubblica” (in tal senso C. di S., Sez. V, 7 settembre 2007, n. 4718; cfr. anche T.A.R. Campania, Napoli, sez. V,19 ottobre 2021, n.6555).
Tar Lazio, sede di Roma, sez. II-bis, 18 marzo 2022, n. 3153

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Contingibilità – Urgenza – Interesse pubblico da salvaguardare – Straordinarietà – Imprevedibilità
I presupposti che consentono, in concreto, il legittimo esercizio del potere sono quelli della “contingibilità”, dell'”urgenza”, e dell'interesse pubblico da salvaguardare. Per quanto concerne il requisito della “contingibilità” (intesa nell'accezione di “necessità”), esso implica l'insussistenza di rimedi tipici e nominati per fronteggiare efficacemente il pericolo oppure che quelli sussistenti non siano adeguati ad affrontare, tempestivamente, la situazione di pericolo o di danno insorta. Il requisito dell'urgenza consiste nella materiale impossibilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno a breve distanza di tempo (così ancora la sentenza n. 4802 del 2021, cit.). La giurisprudenza ha individuato ulteriori presupposti del potere di ordinanza, quali la “straordinarietà dell'evento” ovvero la sua “imprevedibilità” (da ultimo, Cons. Stato, sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375; sez. V, 16 aprile 2019, n. 2495; anche allorché la situazione di emergenza fosse sorta in epoca antecedente, secondo Cons. Stato, sez. II, 11 luglio 2020, n. 4474, o la situazione di incuria si fosse protratta da tempo, come in Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2006, n. 5639).
Consiglio di Stato, sez. IV, 25 marzo 2022, n. 2193

Comunicazione avvio procedimento – Ordinanza contingibile e urgente – Vizio non invalidante
Esiste, com'è noto, una giurisprudenza contrastante che, da un lato, ritiene che l'adozione di un'ordinanza contingibile e urgente possa non essere preceduta dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento soltanto in presenza di una urgenza qualificata, in relazione alle circostanza del caso concreto, che deve essere debitamente e puntualmente motivata, con specifico riferimento ad un grave pericolo per la collettività; dall'altro, esclude che l'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento nell'ipotesi di adozione di un'ordinanza contingibile e urgente ne determini l'illegittimità. Pertanto il sindaco, sul presupposto dell'esigenza accertata di intervenire al fine di tutelare l'igiene e la sanità pubblica, può intervenire con ordinanza anche senza previa comunicazione di avvio del procedimento e il giudice amministrativo ricondurrà la fattispecie nell'ambito dell'art. 21-octies, comma 2, seconda parte, della legge n. 241/1990.
C.G.A.R.S., sez. giur., 11 aprile 2022, n. 452

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Potere extra ordinem – Occupazione d'urgenza
Ai sensi degli artt. 15 della legge 225/92 e 54 del D.lgs. 267/2000, il Sindaco è Autorità comunale di Protezione Civile e può ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile e urgente quando sussista un pericolo concreto che impone di provvedere in via d'urgenza con strumenti extra ordinem, dotati di particolare efficacia derogatoria, per porre rimedio a situazioni di natura eccezionale e imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con i mezzi ordinari apprestati dall'ordinamento. Per l'adozione delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti devono ricorrere cumulativamente i seguenti presupposti: a) un grave pericolo che minacci l'incolumità pubblica o la sicurezza urbana; b) la contingibilità, intesa quale situazione imprevedibile ed eccezionale che non possa essere fronteggiata coi mezzi ordinari previsti dall'ordinamento; c) l'urgenza, causata dall'imminente pericolosità, che imponga l'adozione di un provvedimento straordinario e di durata temporanea in deroga ai mezzi ordinari previsti dalla normativa vigente. Pertanto deve considerarsi legittima l'ordinanza del sindaco che abbia ordinato l'occupazione temporanea e d'urgenza di alcune aree, senza finalità d'esproprio, bensì tesa a porre rimedio ad una situazione imprevedibile che aveva compromesso la viabilità della zona interessata.
Tar Lazio, sede di Roma, sez. II, 11 aprile 2022, n. 4348

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Pericolo – Situazione di emergenza preesistente
I presupposti per l'adottabilità dei provvedimenti contingibili e urgenti sono costituiti “dalla impossibilità di differire l'intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente (l'urgenza); dalla impossibilità di provvedere con gli ordinari mezzi offerti dalla legislazione (la contingibilità)” (Consiglio di Stato sez. II, 15 febbraio 2021, n. 1375). Il Sindaco può ricorrere allo strumento dell'ordinanza contingibile e urgente al fine di fronteggiare con immediatezza sia una situazione di natura eccezionale ed imprevedibile (in attesa dell'adozione delle misure ordinarie), sia una condizione di pericolo imminente al momento dell'adozione dell'ordinanza, indipendentemente dalla circostanza che la situazione di emergenza fosse sorta in epoca antecedente; in tal senso è stato affermato che “è irrilevante la circostanza che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo e imprevedibile, in quanto presupposto per l'adozione dell'ordinanza contingibile e urgente ex art. 54, T.U.E.L., è la sussistenza della necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere dalla prevedibilità del pericolo. Deve, infatti, aversi riguardo all'oggettiva ricorrenza di una situazione di pericolo che, evidentemente, non era più procrastinabile……. di contro, il fatto che la situazione di pericolo perdurasse da tempo non rende illegittimo l'esercizio di tale potere, in quanto il trascorrere del tempo non priva l'autorità preposta al potere - dovere di intervenire al fine di prevenire il danno all'incolumità pubblica, che anzi può risultare aggravato proprio da tale circostanza, come nel caso di specie” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 8 aprile 2020, n. 1351) e che in materia di ordinanze contingibili e urgenti “rileva non la circostanza (estrinseca) che il pericolo sia correlato ad una situazione preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza (intrinseca) della necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità, che, soprattutto, dall'imputabilità se del caso perfino all'amministrazione stessa della situazione di pericolo che il provvedimento è rivolto a rimuovere” (Consiglio di Stato, sez. II, 22 luglio 2019, n. 5150).
Tar Campania, sede di Salerno, sez. I, 19 aprile 2022, n. 1019

Ordinanza del dirigente – Atti del gestione – Materia edilizia – Competenza del sindaco – Governo del territorio
Ai sensi dell'art. 51, comma 3, della l. n. 142/1990 “spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione di atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino gli organi di governo dell'ente. Sono ad essi attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall'organo politico, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell'ente”. Pertanto, la norma, a seguito della modifica introdotta dall'art. 6, comma 2, lettere f) e f) bis, della l. n. 127/1997, attribuisce alla dirigenza una competenza di carattere generale all'adozione degli atti di gestione, comprensiva delle attribuzioni in materia edilizia precedentemente attribuite al Sindaco o all'assessore munito di delega. Dunque, il dirigente comunale ben può adottare un provvedimento di rigetto dell'istanza di condono, in quanto dotato dei pertinenti poteri – nei limiti di cui alla normativa citata – di governo del territorio, non ricadendo la fattispecie nell'ambito delle competenze del sindaco ai sensi dell'art. 38 della l. n. 142/1990.
Consiglio di Stato, sez. VI, 26 aprile 2022, n. 3157

Curatela fallimentare – Responsabilità abbandono rifiuti – Ordinanza rimozione rifiuti – Art. 192, D.lgs. n. 152 del 2006
In merito agli obblighi dei curatori, fatta salva la eventualità di univoca, autonoma e chiara responsabilità del curatore fallimentare sull'abbandono dei rifiuti, la curatela fallimentare non può essere destinataria, a titolo di responsabilità di posizione, di ordinanze sindacali dirette alla tutela dell'ambiente, per effetto del precedente comportamento omissivo o commissivo dell'impresa fallita, non subentrando tale curatela negli obblighi più strettamente correlati alla responsabilità del fallito e non sussistendo, per tal via, alcun dovere del curatore di adottare particolari comportamenti attivi, finalizzati alla tutela sanitaria degli immobili destinati alla bonifica da fattori inquinanti (TAR Lombardia-Milano, Sez. III, sentenza 05.01.2016). Deve quindi escludersi una responsabilità del curatore del fallimento ai sensi del terzo comma dell'art. 192 D.lgs 152/2006 secondo il quale l'autore della condotta di abbandono incontrollato di rifiuti “è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”. Infatti egli non è l'autore della condotta di abbandono incontrollato di rifiuti né titolare di diritti reali o personali di godimento sull'area. Come chiarito dalla giurisprudenza (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 30.06.2014 n. 3274) si pone la questione di stabilire se il Fallimento possa essere considerato alla stregua di un soggetto “subentrato nei diritti” della società fallita. Orbene, il Fallimento non può essere reputato un “subentrante”, ossia un successore, dell'impresa sottoposta alla procedura fallimentare.
Tar Lombardia, sede di Milano, sez. III, 27 aprile 2022, n. 911

Ordinanza contingibile e urgente – Presupposti – Urgenza – Situazione di pericolo – Indagine sul responsabile – Proprietario della “ripa”
L'urgenza di provvedere esonera, di norma, l'autorità procedente dallo svolgere accertamenti complessi e laboriosi, attesa la potenziale incompatibilità degli stessi con l'esigenza di pronta adozione del provvedimento contingibile e urgente, pur puntualizzandosi come “la sommarietà degli accertamenti non può riguardare il quadro giuridico di riferimento, che invece deve essere sempre approfonditamente conosciuto dall'Amministrazione anche nei casi che richiedano un immediato intervento” nonché come i tempi brevi imposti dall'esigenza di provvedere non esonerino comunque l'amministrazione dall'attenta considerazione di tutte le circostanze apprese nel corso dell'istruttoria (seppur rapidamente) condotta (in tal senso, ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, Sezione V, n. 28169/2010 e T.A.R. Lazio, Roma, Sezione II, 28.11.2007, n. 11914/2007). Pertanto, da un lato, non è necessario individuare in concreto i soggetti responsabili della situazione di pericolo; dall'altro lato, tali provvedimenti non hanno, invero, carattere sanzionatorio, non presupponendo la responsabilità del soggetto intimato, bensì solo ripristinatorio, in quanto diretti alla rimozione dello stato di pericolo ed alla prevenzione di qualsiasi danno alla salute e all'incolumità pubblica, con la conseguenza che il relativo ordine potrà essere legittimamente indirizzato al proprietario dell'area, quale soggetto che si trova con questa in un rapporto tale da consentirgli di eliminare la riscontrata situazione di pericolo, ancorché detta situazione non possa essergli imputata (in tal senso, questo T.A.R. Campania, Salerno, Sezione I, n. 2090/2019), ben potendo costui, poi, eventualmente rivalersi nei confronti di eventuali soggetti terzi ritenuti responsabili. È quindi legittima l'ordinanza che ha ordinato di attuare interventi di rimozione della situazione di pericolo in capo ai proprietari di un costone di roccia (“ripa”) la cui manutenzione ricade, ai sensi dell'art. 31 del Codice della strada, in capo ai proprietari dei fondi laterali alla strada.
Tar Campania, sede di Salerno, sez. I, 29 aprile 2022, n. 1126