Urbanistica

Dopo una attesa lunga 40 anni, approvata in Sicilia una nuova legge per il governo del territorio

Introdotti i principi della sostenibilità attraverso il divieto del consumo di nuovo suolo e la rigenerazione urbana ecocompatibile

di Giuseppe Trombino

La legge, aggiornata ed innovativa, consentirà di uscire dal caos normativo determinato da una pletora di interventi legislativi parziali e spesso contraddittori, che ha sin qui caratterizzato la pratica dell'urbanistica in Sicilia. Tra le innovazioni più significative la introduzione del Piano unico regionale e di un Piano comunale articolato in due fasi temporali.

Il testo della legge 19/2020 è stato organizzato secondo una chiave di lettura di tipo piramidale, che vede al vertice la definizione dei principi ispiratori di tutta l'attività pianificatoria (sussidiarietà, sostenibilità e contenimento del consumo di suolo, partecipazione, concertazione, semplificazione e flessibilità, perequazione e compensazione) e gli strumenti di concertazione necessari nell'ottica della condivisione dei processi (conferenza e accordo di pianificazione, accordo di programma). Il modello proposto è quello che già da molti anni viene applicato in altre regioni e prevede che l'intero processo di formazione del "Piano" venga gestito, in ognuno dei suoi livelli, sia territoriale che dei singoli enti locali, attraverso i predetti strumenti di concertazione. I principi ispiratori degli atti di governo del territorio si fondano su canoni di efficienza, economicità e imparzialità dell'azione amministrativa, come anche su principi di sussidiarietà (art. 4), sostenibilità e contenimento del consumo di suolo (art. 5), partecipazione (art. 6), concertazione (art. 7), semplificazione e flessibilità (art. 8) e perequazione e compensazione (art. 9).

Sussidiarietà e governance multilivello
Vengono attribuite alla Regione, ai Liberi Consorzi ed alle Città Metropolitane le funzioni che riguardano scelte di interesse sovracomunale o che non possono essere efficacemente svolte a livello comunale. Vengono attribuite ai Comuni, in riferimento alle situazioni locali, le funzioni attuative dei contenuti degli strumenti di pianificazione urbanistico territoriale sovraordinata. Il principio della governance multilivello richiede che il ruolo centrale della Regione, quale principale soggetto interlocutore nelle politiche pubbliche di governo del territorio, venga progressivamente sostituito da un sistema di livelli di governo del territorio caratterizzato da un più ridotto ruolo della Regione, finora unico attore competente sulle questioni dello sviluppo e da una riduzione degli atteggiamenti autoritativi a favore di quelli concertativi, negoziali, contrattuali, nonché dalla scomposizione dei ruoli propositivi e gestionali nelle politiche pubbliche in un più ampio numero di attori pubblici e nella corresponsabilità di soggetti privati.

Sostenibilità e contenimento del consumo di suolo
La Regione e gli Enti locali nell'ambito dei procedimenti di formazione dei piani territoriali e urbanistici, devono provvedere alla contestuale valutazione della sostenibilità ambientale, sociale ed economica delle scelte pianificatorie, perseguendo la valorizzazione e la tutela del suolo non edificato, con particolare riguardo alle aree e agli immobili sottoposti a tutela paesaggistica e ai terreni agricoli, al fine di tutelare e promuovere l'attività agricola (soprattutto l'agricoltura multifunzionale e periurbana), di conservare e valorizzare la qualità del paesaggio, di salvaguardare e risanare l'ambiente, nonché di gestire correttamente i cicli del territorio (ecologico, idrologici, energetici e dei rifiuti). La pianificazione dovrà contribuire in maniera attiva a contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzioni e produce servizi ecosistemici e che va tutelato anche in funzione della prevenzione e mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico. A tal fine, ed in sintonia con analoghi provvedimenti in campo nazionale, la nuova legge urbanistica regionale assegna priorità al riuso ed alla rigenerazione del suolo edificato esistente, rispetto all'ulteriore consumo di suolo inedificato. Le politiche di tutela e di valorizzazione del paesaggio, di contenimento del consumo del suolo e di sviluppo territoriale sostenibile vengono attuate attraverso una integrazione della pianificazione territoriale e paesaggistica regionali in un unico strumento: il Piano Territoriale Regionale con valenza paesaggistica.

Concertazione e partecipazione
La Regione e gli Enti locali, nella formazione di piani e programmi, al fine di garantire il coordinamento delle rispettive azioni di governo del territorio, conformano la propria attività al metodo della concertazione istituzionale, della copianificazione e del partenariato pubblico-privato.

Semplificazione e flessibilità
La Regione e gli Enti locali assumono un metodo di pianificazione territoriale ed urbanistica che agevoli la predisposizione di un unico strumento pianificatorio strutturale e strategico di livello regionale e di area vasta che funga da quadro di coerenza territoriale e contenga tutte le disposizioni relative al governo del proprio territorio.

Perequazione e compensazione
Al fine di assicurare maggior efficienza e giustizia alle politiche pubbliche ed alla funzione pianificatoria, nonché un'equa ed estesa ripartizione dei vantaggi e degli oneri tra i proprietari delle aree interessate dalla trasformazione urbanistica, la nuova legge regionale prevede il ricorso alla perequazione urbanistica differenziata da realizzare attraverso la più equa ed efficace distribuzione di diritti edificatori e di oneri tra i proprietari di aree ricomprese in ambiti, anche discontinui, individuati dai piani e può estendersi anche a tutto il territorio comunale con le opportune regolazioni. La perequazione si dovrà realizzare anche attraverso una compensazione urbanistica, paesaggistica e ambientale che agevoli la valorizzazione delle risorse.

Gli strumenti e le procedure di concertazione sono definiti dal Titolo III attraverso la conferenza e gli accordi di pianificazione (artt. 10 e 11) e l'accordo di programma (art.12). Per l'efficacia dei sopra richiamati principi, la nuova legge urbanistica regionale individua gli strumenti attuativi di una efficace governance multilivello e di una concertazione istituzionale i cui principali strumenti sono la Conferenza di pianificazione e l'Accordo di pianificazione. Al fine di favorire le procedure di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale la Regione e gli Enti Locali convocano apposite "Conferenze di pianificazione" con la finalità di concertare un quadro conoscitivo approfondito e completo del territorio e del suo sviluppo urbanistico in termini di sostenibilità ambientale, sociale ed economica, nonché di esprimere valutazioni condivise sulle scelte, sugli obiettivi e sui contenuti della pianificazione.

L'Accordo di pianificazione serve a concretizzare il consenso espresso dai rappresentanti legali delle Amministrazioni partecipanti alla Conferenza di pianificazione, sostituendo, a tutti gli effetti, ogni parere, concessione, autorizzazione, nulla osta o altro atto di assenso comunque denominato, di competenza degli enti ed organi partecipanti alla conferenza. Ai livelli della pianificazione territoriale regionale (Titolo VI), consortile e delle città metropolitane (Titolo VII), comunale (Titolo VIII, Capo I) e attuativa (Capo II) è dedicata un'ampia sezione del testo. In particolare, gli articoli 19, 20 e 21 richiamano rispettivamente i contenuti, gli effetti sugli atti di pianificazione di rango inferiore e il procedimento di formazione del PTR. Esso costituisce strumento di programmazione e quadro di riferimento per i piani degli Enti locali, alle cui previsioni prevalenti questi ultimi devono adeguarsi.

Secondo questi principi e per la necessità di dare evidenza al tema ancora irrisolto della pianificazione di area vasta, la legge, all'interno della rubrica dei livelli di pianificazione, presenta una impostazione di tipo gerarchico, che individua nella pianificazione territoriale regionale lo strumento cardine di programmazione delle strategie di governo del territorio.

Il Piano Territoriale Regionale (PTR) si configura essenzialmente come strumento di carattere strategico che definisce le finalità generali, gli indirizzi e le scelte in materia di governo del territorio a scala regionale; attraverso tale strumento la Regione, da mero controllore finale delle scelte di pianificazione dei comuni, diventa soggetto attivo della pianificazione. A titolo esemplificativo, tra le linee di indirizzo il PTR potrà dare le prime direttive sulla localizzazione delle discariche e degli impianti di trattamento connessi, sulle nuove direttrici di rete energetiche, sui siti non idonei alle fonti di energia rinnovabili, sugli indirizzi strategici di protezione civile, sul piano della portualità turistica, sul piano regionale dei trasporti, sul piano del dissesto idrogeologico, sul piano dei parchi, sui piani dei vincoli dei Beni Culturali, sul Piano Forestale.

Il PTR, insieme agli strumenti della pianificazione di vasta area costituiti dai piani consortili (PTC) e delle città metropolitane (PCM), assumono valenza strategica e dettano gli indirizzi generali delle politiche di sviluppo regionale, nei settori del turismo, dei trasporti, dell'energia, dei beni culturali, dell'agricoltura, della pesca, per poi facilitare, orientare, supportare gli Enti Locali attraverso il Sistema Informativo Territoriale regionale (S.I.T.R.) ed esaltarne le potenzialità. Tale strumento che risulta essenziale per una corretta ed univoca condivisione dei dati adeguatamente implementato nelle funzioni operative deve diventare il supporto territoriale georeferenziato anche per la relazione annuale sullo stato del territorio e dell'ambiente.

Per le finalità sopra enunciate, strumento principale diventa il Piano Urbanistico Generale comunale (PUG). È con tale documento che è possibile determinare la fisionomia reale delle città e del loro sviluppo, attraverso la suddivisione del territorio comunale in ambiti territoriali, la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, la definizione di fabbisogni insediativi, la disciplina della mobilità di cose e persone, la previsione delle aree per fini pubblici e, soprattutto, i principi di coesione della popolazione nel sociale. In particolare, il Piano Territoriale Regionale costituisce lo strumento di proiezione territoriale delle strategie di sviluppo di medio-lungo termine con le quali la Regione orienta, indirizza e coordina la programmazione delle risorse e la pianificazione territoriale e urbanistica delle Città metropolitane, dei Consorzi dei Comuni e dei Comuni, singoli o associati, nonché la conservazione e valorizzazione del paesaggio. La riforma dell'architettura istituzionale regionale per il governo efficace del territorio prevede, inoltre, la redazione di piani territoriali di area vasta: per le Città Metropolitane (PCM) o per i Liberi Consorzi (PTC) orientati alla proposizione di direttive, indirizzi e azioni di coordinamento della pianificazione attraverso la definizione degli obiettivi generali relativi all'assetto ed alla tutela del territorio connessi ad interessi di rango metropolitano o sovracomunale.

Il livello comunale della pianificazione territoriale è disciplinato dagli articoli contenuti nel Capo I e nel Capo II del Titolo VIII che richiamano, rispettivamente, le procedure di formazione ed approvazione del "Piano urbanistico generale comunale (PUG)" (Capo I, artt. 25 e 26) e i contenuti e le procedure di formazione dei "Piani particolareggiati attuativi (PPA)" (Capo II artt. 28 e 29). Il citato Capo I richiama anche i contenuti ed il procedimento di definizione del "Regolamento edilizio comunale" (REC) (art. 27), come elemento costitutivo del piano urbanistico ancorché da approvare con procedura separata. La struttura del Piano Urbanistico Generale (PUG) è stata innovata unificando la fase delle Direttive Generali con quella dello schema di Massima, previste nella legislazione previgente, nel nuovo Documento Preliminare, al quale i Comuni possono attribuire anche un ruolo immediatamente operativo per alcune parti del territorio (art. 26). Fin dall'approvazione di questo Documento preliminare il piano ha valore cogente, seppur per alcune parti di territorio, offrendo ampi margini per un'attuazione diretta della pianificazione coerente e regolamentata.

La nuova modalità di approvazione del Piano Urbanistico Generale (PUG), seguendo il principio di sussidiarietà, semplifica la procedura attraverso la conferenza di pianificazione direttamente convocata al livello locale. Questa innovazione è determinante per accelerare i tempi di approvazione dei piani. (artt. 10 e 26). Nel contesto del Capo III del Titolo VIII, i temi della rigenerazione e riqualificazione urbana (art. 30), del contenimento del consumo di suolo (art. 31) e della perequazione e compensazione (art. 32, 33 e 34), anche riferita alla trasformazione di comparti edificatori costituiscono, insieme alla disciplina del territorio rurale (art. 37), argomenti di particolare attenzione soprattutto con riferimento ai principi della perequazione e del trasferimento dei diritti edificatori, nell'ottica anche del recupero e della riconversione degli immobili fatiscenti non più utilizzabili per le finalità originarie.

La nuova legge urbanistica regionale assume la rigenerazione urbana non come una semplice locuzione lessicale che definisce approcci e modalità complesse e utilizzate con successo in numerose esperienze urbane in Italia e in Europa, ma la definisce e la regolamenta come una procedura in grado di essere, a seconda delle circostanze, un attivatore dei processi generali di sviluppo urbanistico a partire dalla riattivazione della qualità di una parte del territorio, o uno strumento attuativo complesso in gradi di generare risultati sia nel campo dello spazio fisico che in quelli economici, sociali e culturali, indispensabili per l'attuazione e sostenibilità delle scelte urbanistiche e delle norme generali dei piani. La rigenerazione urbana, nelle modalità prevista dalla legge regionale, riconnette la necessaria integrazione tra piano e progetto, tra norma e forma.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Giuseppe Trombino

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