Affissioni abusive, spetta al Comune provare il rapporto tra autori e committenti dell'illecito

In caso di mancata identificazione dei responsabili dell'affissione abusiva, è onere del Comune che applica la sanzione amministrativa provare tutti gli elementi necessari per l'affermazione della responsabilità solidale tra gli autori materiali della condotta illecita e il committente beneficiario.

Con la pronuncia n. 4074/2022, la Corte di cassazione civile, Sezione II, ha accolto il ricorso proposto da una confederazione sindacale avverso la decisione del Tribunale di Frosinone che, riformando una sentenza del Giudice di Pace, ha rigettato l'opposizione della confederazione avverso l'ordinanza-ingiunzione emessa dal Comune di Frosinone, avente a oggetto l'irrogazione di una sanzione amministrativa di euro 533,60 per violazione della normativa in tema di imposta comunale sulla pubblicità e diritto sulle pubbliche affissioni.L'ordinanza-ingiunzione contestava alla confederazione sindacale, sulla base di un verbale di accertamento, di aver esposto senza autorizzazione su una struttura pubblica una locandina volta a pubblicizzare uno sciopero generale. Ai fini della responsabilità ascritta confederazione, secondo il tribunale doveva considerarsi ininfluente la mancata identificazione degli autori materiali dell'affissione per estendere – articolo 6 della legge 689/1981 – l'obbligo solidale della sanzione a carico dell'appellata, in ragione del rapporto oggettivo e funzionale della condotta illecita con l'interesse e gli scopi dell'unione sindacale. La locandina affissa abusivamente riportava le indicazioni relative alla confederazione, di modo che secondo i giudici non poteva dubitarsi che l'invito allo sciopero fosse funzionale agli interessi del sodalizio sanzionato.

La Cassazione ha osservato che può delinearsi la responsabilità solidale della persona giuridica, o dell'ente privo di personalità giuridica, non solo quando l'autore è legato al soggetto collettivo da un formale rapporto organico, ma anche in tutti i casi in cui i rapporti siano caratterizzati in termini di affidamento (inteso come materiale consegna all'autore della violazione del materiale pubblicitario) o di avvalimento (inteso come attività di cui il committente si giova), a condizione, però, che l'attività pubblicitaria sia comprovatamente riconducibile all'iniziativa del beneficiario.
Del resto, la solidarietà prevista dall'articolo 6 della legge 689/1981 non si limita ad assolvere una funzione di sola garanzia, ma persegue anche uno scopo pubblicistico di deterrenza generale nei confronti di quanti, persone fisiche o enti, abbiano interagito con il trasgressore rendendo possibile la violazione.
Il collegio ha asserito, sul punto, che va sempre provata la riconducibilità dell'attività pubblicitaria all'iniziativa del beneficiario quale committente o autore del messaggio pubblicitario, in modo tale da poter documentare con certezza il rapporto tra l'autore della trasgressione e il soggetto mandante.

A questo riguardo, spetta all'ente pubblico che ha applicato la sanzione provare tutti gli elementi necessari per l'affermazione della responsabilità amministrativa.

Secondo la Sezione, la sentenza del tribunale non ha considerato che lo sciopero generale pubblicizzato con la locandina era stato proclamato da più sigle sindacali (e non solo dalla confederazione sanzionata), sicché, mancando un collegamento diretto ed esclusivo dello sciopero con il sindacato opponente, veniva meno il nesso logico che avrebbe consentito di ricondurre la proprietà dello stampato al sindacato stesso.

In assenza di un indizio più stringente dal quale desumere la presunzione, nella sentenza impugnata la Cassazione ha ravvisato una violazione dei principi in tema di onere probatorio e di prove presuntive ex articolo 2729 del codice civile.

Il ragionamento seguito dal Tribunale, hanno scritto i giudici, «ha finito per dedurre la stessa responsabilità solidale, di cui all'art. 6 della legge 689/1981, dalla mancanza della prova liberatoria in ordine alla responsabilità per omissione e dalla circostanza di fatto del mero giovamento». Di qui il venir meno del nesso di responsabilità solidale, evocato dal Comune quale presupposto indispensabile per irrogare la sanzione a carico della confederazione sindacale.