Caro-materiali, l'aumento del 20% dei prezzi riguarda tutti i lavori in corso nel 2022

Nuovo intervento del legislatore finalizzato a introdurre meccanismi compensativi che consentano l'adeguamento dei corrispettivi dei contratti di appalto – sia in corso di esecuzione sia ancora da affidare – a fronte dell'eccezionale aumento dei costi dei materiali e dei prodotti energetici. Le nuove norme si trovano nell'articolo 26 del così detto decreto Aiuti, e si aggiungono alle altre disposizioni anch'esse recentemente introdotte nei primi mesi del 2022, contenute nei decreti legge 4/2002 e 17/2022.
In particolare, mentre le disposizioni contenute nel decreto legge 17/2022 vengono quasi integralmente abrogate in quanto sono sostanzialmente sovrapponibili a quelle introdotte dal decreto Aiuti, restano invece in vigore le norme del decreto 4/2022, rispetto alle quali va quindi chiarito il rapporto in cui si pongono relativamente alla nuova disciplina.

L'articolazione particolarmente complessa della disciplina introdotta suggerisce, a fini di chiarezza espositiva e per avere un quadro compiuto di tutti i passaggi, di suddividere l'analisi in più parti, dedicate da un lato alle norme di carattere sostanziale e procedurale, a loro volta articolate in relazione agli appalti in corso di esecuzione (a cui ci dedicheremeo in questo articolo) e a quelli oggetto di futuro affidamento; dall'altro alle coperture finanziarie.

Le compensazioni per gli appalti in corso
Come anticipato, la finalità della nuova disciplina – al pari dei precedenti interventi normativi – è quella di compensare, attraverso un meccanismo di revisione dei corrispettivi dei contratti di appalto, gli aumenti eccezionali dei prezzi dei materiali e dei prodotti energetici. Sotto il profilo oggettivo, le norme riguardano esclusivamente gli appalti di lavori, con esclusione dei servizi e delle forniture. Con riferimento agli appalti di lavori, viene specificato – anche se potrebbe trattarsi di una puntualizzazione superflua – che le norme si applicano anche a quelli affidati con la formula del contraente generale. Inoltre, anche al fine di evitare equivoci in relazione all'esclusione dei committenti dei settori speciali dalle coperture finanziarie riconducibili ai Fondi speciali – come si dirà meglio quando si analizzerà il tema – è previsto (comma 12) che il meccanismo compensativo si applichi anche agli appalti affidati dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato e di Anas (ad esclusione di alcune specifiche disposizioni relative all'aggiornamento dei prezziari per le nuove gare). Sotto il profilo temporale la disciplina introdotta riguarda tutti gli appalti il cui termine di presentazione delle offerte è scaduto entro il 31 dicembre 2021 (comma 1).

L'adeguamento dei corrispettivi si riferisce alle lavorazioni eseguite e contabilizzate dal direttore lavori ovvero annotate nel libretto delle misure nell'arco temporale che copre l'intero anno 2022 (1 gennaio – 31 dicembre). Mentre quindi è chiaro che il meccanismo compensativo opera solo con riferimento alle lavorazioni eseguite nell'anno 2022, non è esplicitamente indicato a quali appalti esso si applichi. Essendo stabilito solo un termine finale – appalti le cui offerte sono state presentate entro il 31 dicembre 2021 – ma non anche un termine iniziale, si deve ritenere che la compensazione operi per tutti gli appalti in corso, anche se affidati in un momento risalente nel tempo.

Dal punto di vista operativo, l'adeguamento prezzi avviene attraverso gli stati di avanzamento lavori (Sal) riferiti alle lavorazioni eseguite nel 2022. I Sal sono determinati e successivamente liquidati applicando prezziari aggiornati sulla base di quanto previsto dal successivo comma 2 (in sostituzione di quelli sulla base dei quali è stata bandita la gara e che hanno costituito il riferimento per la determinazione del corrispettivo contrattuale). I maggiori importi dei corrispettivi determinati sulla base dei prezziari aggiornati vengono riconosciuti agli appaltatori nella misura del 90% (il che significa che resta a carico dell'appaltatore il differenziale del 10% dell'incremento prezzi).

Il riconoscimento dei maggiori importi si accompagna a disposizioni acceleratorie in merito all'effettivo pagamento di quanto dovuto (che in realtà modificano in misura molto limitata la disciplina ordinaria). È infatti previsto che il certificato di pagamento sia emesso (se possibile) contestualmente e comunque non oltre cinque giorni (in luogo dei sette giorni previsti dalla disciplina ordinaria) dall'adozione dello stato di avanzamento. Il pagamento effettivo deve essere effettuato entro trenta giorni dall'adozione dello stato di avanzamento lavori, a meno che non sia stato pattuito nel contratto un termine diverso, comunque non superiore a sessanta giorni (termini stabiliti in via ordinaria dall'articolo 113 – bis del D.lgs. 50/2016, che viene esplicitamente richiamato).

È inoltre previsto un meccanismo di salvaguardia per l'ipotesi in cui alla data di entrata in vigore delle nuove disposizioni sia già stato adottato il Sal e il Rup abbia già emesso il certificato di pagamento relativamente a lavorazioni eseguite a partire dal 1 gennaio 2022. In questa ipotesi è emesso, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, un certificato di pagamento straordinario recante la determinazione del maggior importo dovuto all'appaltatore sulla base del meccanismo compensativo sopra illustrato relativamente ai lavori eseguiti dal 1 gennaio 2022 alla data di entrata in vigore del decreto Aiuti.

L'aggiornamento dei prezziari
L'intero meccanismo compensativo si fonda dunque sull'aggiornamento dei prezziari. La disciplina ordinaria (articolo 23, comma 16, D.lgs. 50/2016) prevede che il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni – che costituisce il riferimento per la determinazione dell'importo a base di gara – venga fissato sulla base di prezziari regionali aggiornati annualmente.Il comma 2 dell'articolo 26 stabilisce che, per il solo anno 2022, vi sia un aggiornamento infrannuale dei prezziari.

La norma non prevede in maniera esplicita il termine entro il quale va attuato tale aggiornamento infrannuale. Tuttavia tale termine può essere dedotto dalla previsione contenuta nell'ultimo periodo del medesimo comma 2, secondo cui i prezziari aggiornati entro il 31 luglio 2022 cessano di avere validità entro il 31 dicembre 2022 (salvo un loro utilizzo transitorio per la gare da bandire entro il 31 marzo 2023). Si deve quindi ritenere che l'aggiornamento infrannuale debba intervenire entro il 31 luglio 2022.

All'aggiornamento devono provvedere le Regioni, ma in caso di inadempienza alle stesse si sostituiscono entro i successivi quindici giorni – quindi, in linea astratta, entro il 15 agosto 2022 – le competenti articolazioni territoriali del Mims, che vi provvedono sentite le regioni. Vi è tuttavia una previsione del comma 2 che rischia di introdurre un elemento di criticità nel meccanismo delineato. Viene infatti precisato che l'aggiornamento infrannuale viene operato in attuazione delle Linee guida di cui all'articolo 29, comma 12 del decreto legge 4/2022. Si tratta delle Linee guida – finalizzate a dettare criteri omogenei per la formazione e l'aggiornamento dei prezziari regionali - che devono essere adottate con decreto del Mims previo parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici e dell'Istat, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Tali Linee guida avrebbero dovuto essere adottate entro il 30 aprile 2022. Tuttavia, probabilmente anche a causa dell'iter procedurale alquanto complesso, ad oggi non risultano emanate. Il rinvio a queste Linee guida contenuto nel comma 2 dell'articolo 29 comporta quindi il rischio concreto che, in mancanza o in caso di ulteriori ritardi nell'adozione delle stesse, il processo di aggiornamento infrannuale dei prezziari subisca un arresto o comunque un rallenamento. Con l'effetto per le stazioni appaltanti di non avere a disposizione lo strumento di base previsto – almeno in va ordinaria – per procedere alle compensazioni nei Sal. Questa criticità è tuttavia in larga parte superata dallo stesso legislatore attraverso una disposizione che potremmo definire "di salvaguardia", contenuta nel successivo comma 3. Viene infatti precisato che, in attesa dell'aggiornamento infrannuale dei prezziari, le stazioni appaltanti procedono comunque a un incremento fino al 20% dei prezziari regionali in vigore e aggiornati alla data del 31 dicembre 2021.

La quantificazione risultante da tale incremento ha peraltro natura provvisoria: infatti, al momento dell'adozione dell'aggiornamento infrannuale secondo quanto previsto al precedente comma 2, le stesse stazioni appaltanti procederanno, nel primo Sal successivo a tale aggiornamento infrannuale, a quantificare definitivamente quanto dovuto all'appaltatore in base ai prezziari aggiornati e a operare il relativo conguaglio – rispetto all'incremento forfettario già riconosciuto, nel limite massimo del 20% - in aumento o in diminuzione. In sostanza, proprio per evitare il pericolo di bloccare o di ritardare eccessivamente il meccanismo compensatorio in relazione a eventuali ritardi nell'aggiornamento dei prezziari, il legislatore ha introdotto una previsione di salvaguardia.

Viene così stabilito che, relativamente ai lavori eseguiti e contabilizzati nell'anno 2022, vi sia comunque fin da subito un incremento, nella misura massima del 20% rispetto ai prezziari vigenti al 31 dicembre 2021, anche in mancanza di aggiornamento dei prezziari. Salvo operare una determinazione definitiva e più puntuale dell'incremento nel momento in cui i prezziari – evidentemente aggiornati in ritardo – saranno disponibili.Rispetto a questa previsione di salvaguardia restano peraltro due punti di attenzione. Il primo è relativo al fatto che la norma determina l'incremento provvisorio nella sua misura massima, lasciando quindi alle singole stazioni appaltanti la quantificazione puntuale dello stesso, nell'ambito di tale misura massima, in relazione ai singoli appalti. Il secondo attiene al riferimento, ai fini di determinare l'incremento in via provvisoria, ai prezziari vigenti al 31 dicembre 2021, che lascia aperto il problema di come procedere nell'ipotesi in cui non vi siano comunque prezziari aggiornati a quella data.