Cassazione, gli usi civici non possono essere espropriati senza formale sdemanializzazione

I diritti di uso civico gravanti su beni collettivi non possono essere estinti per effetto di un decreto di espropriazione per pubblica utilità in quanto è necessario un formale provvedimento di sdemanializzazione, la cui mancanza rende invalido il decreto espropriativo. Lo affermano le Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 12570/2023.

La questione
Le Sezioni unite si pronunciano su una intricatissima vicenda che affonda le radici al momento dell'eversione della feudalità nel Regno di Napoli e che riguarda un uso civico su terreni in relazione ai quali la sentenza di primo grado aveva reintegrato nel possesso in favore della collettività del Comune, ritenendo illegittima l'espropriazione nel frattempo disposta. La decisione passa indenne al vaglio della corte di appello e quindi viene sottoposta al giudizio della cassazione, nella convinzione che la legge n. 1766 del 1927, in combinato con l'articolo 52 della legge n. 2359 del 1865, dimostrano che prima che le terre di uso civico assumessero valore ambientale era possibile la loro espropriazione per pubblica utilità senza che fosse necessario il preventivo provvedimento di mutamento di destinazione.

Gli usi civici
Gli usi civici, «la cui attualità è più che viva», costituiscono un istituto dai caratteri tanto particolari da far dubitare che agli stessi possa essere assegnata una collocazione precisa e limitata all'interno dell'ordinamento, in quanto sono la sintesi di una serie di fenomeni complessi e diversificati. Sorgono nel medioevo, epoca in cui la concezione del diritto di proprietà comincia a mutare, ma l'elaborazione giuridica fondamentale si ebbe – auspice il periodo di interregno francese – con il Regno di Napoli, durante il quale venne soppressa la feudalità. Il codice civile del 1865 individuò i comuni quali soggetti tenuti all'amministrazione dei beni collettivi ma si dovette attendere il 1924 per una disciplina organica, per poi approdare alla legge 16 giugno 1927 n. 1766, cui seguirà il regolamento di esecuzione approvato con il Rd 26 febbraio 1928 n. 332. Nel corso degli anni gli usi civici hanno assunto una valenza ambientale e paesaggistica, soprattutto con la legge Galasso n. 431 del 1985 e poi con la legge quadro sulle aree protette n. 394 del 1991, che hanno assoggettato gli usi civici al vincolo paesaggistico. Da ultimo il Codice dei beni culturali (Dlgs 42/2004) e la legge 168/2017, che detta le norme in materia di domini collettivi e sancisce il regime giuridico di inalienabilità, indivisibilità, inusucapibilità e perpetua destinazione agro-silvo-pastorale.

L'espropriazione
Alla luce del quadro normativo, la Cassazione nega l'ammissibilità dell'espropriazione per pubblica utilità dei beni gravati da usi civici di dominio della collettività prescindendo da una loro preventiva sdemanializzazione: se l'espropriazione deve escludersi per tutti i beni appartenenti al patrimonio indisponibile se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano, per cui occorre un'espressa norma di legge, afferma, lo stesso principio deve essere estendibile – a maggior ragione – al demanio pubblico dello Stato e degli enti territoriali, che ha già una destinazione di interesse pubblico, la quale può essere modificata solo con il venir meno della demanialità o con la destinazione ad altro uso, disposta dall'autorità competente. Questa impostazione è applicabile anche ai beni di uso civico collettivo in ragione della loro indisponibilità e in quanto assimilabili ai beni demaniali, di cui costituiscono una particolare categoria. Pertanto la sdemanializzazione degli usi civici collettivi non può verificarsi con l'esecuzione di una procedura di espropriazione per pubblica utilità ma solo tramite un formale provvedimento, la cui mancanza rende invalido il decreto espropriativo che ne implichi l'estinzione e il correlato trasferimento dei relativi diritti sull'indennità di espropriazione.