Con il Pnrr si può superare il 50% di contribuzione pubblica nel Ppp: da Anac chiarimento importante (ma non rivoluzionario)

Con la delibera n. 432 del 20 settembre 2022 l'Anac fornisce un'importante interpretazione sull'impatto dell'utilizzo dei fondi Pnrr sui contratti di partenariato pubblico privato. Benché il contenuto nel provvedimento non introduca, in effetti, alcuna novità di rilievo, costituisce comunque un importante ausilio interpretativo per le stazioni appaltanti ai fini dell'utilizzo di fondi comunitari nei contratti di Ppp.

Il contenuto della delibera
La delibera in parola è stata assunta nel contesto del Tavolo interistituzionale sulle operazioni di partenariato pubblico privato di cui alla Determina del Ragioniere Generale dello Stato n. 44163 del 2 luglio 2019. Tale gruppo di lavoro, oltre ad occuparsi dell'elaborazione ed aggiornamento dei contratti standard di Ppp e dell'aggiornamento del set informativo per il monitoraggio delle operazioni, è deputato a supportare il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato in relazione a tutte le questioni concernenti la materia del Ppp, con particolare riferimento all'evoluzione normativa nazionale ed europea del settore nonché alla compatibilità tra i profili giuridici, contabili e statistici.

Ebbene, nell'ambito di tale attività, Anac si è dedicata alla verifica e valutazione dell'impatto dei fondi Pnrr sui contratti di Ppp: più nello specifico, si è occupata di accertare quale sia la rilevanza di tali fondi in relazione ai limiti di legge del contributo pubblico agli investimenti.Da un punto di vista strettamente giuridico, con la decisione in parola Anac, nel rilevare che la normativa nazionale non fornisce alcuna specifica indicazione in proposito, ha giustamente fatto riferimento ai contenuti del Regolamento (Ue) n. 549/2013 e del Manuale attuativo del Sec 10 (Manuale sulla contabilizzazione del deficit e del debito) di Eurostat (edizione 2019). Tale applicazione diretta è, difatti, consentita dall'art. 3, comma 1, lett. eee) del D.Lgs. 50/2016 che, nel definire il contratto di partenariato pubblico privato, prevede che "si applicano, per i soli profili di tutela della finanza pubblica, i contenuti delle decisioni Eurostat".

Ebbene, secondo la richiamata normativa Eurostat, ove la maggior parte della spesa in conto capitale per la realizzazione di un'opera sia sostenuta dalla parte pubblica in qualsiasi forma, deve ritenersi che l'amministrazione sopporti la maggior parte dei rischi del progetto: in tale ipotesi, dunque, la contabilizzazione degli asset deve avvenire sul bilancio dell'ente pubblico e il relativo contratto non può essere considerato un partenariato pubblico privato.

Il medesimo Manuale specifica, poi, espressamente che eventuali contributi a fondo perduto derivanti da entità internazionali che siano il risultato di accordi intergovernativi destinati a soggetti non appartenenti alla Pa sono esclusi dal novero dei finanziamenti di enti della Pa: in coerenza con tale principio, il Manuale esplicita che le sovvenzioni a fondo perduto di matrice eurounitaria devono essere escluse dalla valutazione della contribuzione pubblica rispetto all'apporto dei soggetti privati nel finanziamento dei costi di investimento.Sulla base di tali principi e previsioni Eurostat, dunque, l'Anac giunge alla conclusione che non incidono sul calcolo del limite di contribuzione pubblica agli investimenti le risorse europee, anche provenienti dal Pnrr, che non incidano sulla finanza pubblica nazionale e non risultino in alcun modo a carico della Pa: tale indicazione, come specificato dall'Autorità, vale esclusivamente per i contributi di matrice eurounitaria a fondo perduto (c.d. grants), non per i prestiti onerosi soggetti ad obbligo di restituzione da parte dello Stato membro (c.d. loans).

Detta ultima distinzione, che può passare inosservata ad un lettore poco esperto, è estremamente rilevante per la corretta applicazione della delibera in esame in ambito Pnrr: una gran parte di tali fondi, infatti, non è a fondo perduto, ma costituisce indebitamento per lo Stato.

La possibilità di superare la soglia del 50% del finanziamento pubblico nel Ppp
Tra i professionisti esperti di Ppp sin dalla pubblicazione, nel 2013, dell'Esa 2010 e del Manuale sulla Contabilizzazione del Deficit e del Debito di Eurostat era nota la possibilità di superare la quota di contribuzione pubblica del 50% in presenza di utilizzo da parte della Pa dei fondi strutturali europei (SIE) e, più in generale, da quelli 1) erogati da entità internazionali sulla 2) base di accordi intergovernativi 3) quando i fondi sono destinati a soggetti non appartenenti alla Pa.

Come accennato, le regole Eurostat sono molto impattanti a livello nazionale sul Ppp sia per i vincoli espliciti forniti dalla stessa definizione di contratto di Ppp del Codice (art. 3 comma 1 lett. eee del D.Lgs. 50/2016) sia per il richiamo indiretto al limite del 50% che nel nostro ordinamento è diventato del 49% a partire dal 2017 (il limite iniziale era posto al 30%) previsto sia dall'art. 165 per la Concessione sia dall'art. 180 per il Contratto di Ppp in base alla non chiarissima diarchia, forse connessa proprio all'impostazione Eurostat, che ancora sussiste tra gli istituti nel nostro Codice.

In questa prospettiva Anac, con la delibera in esame, fornisce un chiarimento non rivoluzionario, come invece alcuni osservatori hanno ritenuto, ma molto importante non solo per il Ppp nell'ambito del Pnrr (su cui già ci siamo soffermati nel nostro articolo del 27 luglio pubblicato su questa rivista) ma anche per l'utilizzo di questa tecnica nell'ambito dei fondi Sie.

Se, difatti, il chiarimento non è rivoluzionario, in quanto presente da quasi 10 anni nei documenti Eurostat, è comunque molto importante per l'effetto di rassicurazione formale che potrà avere nelle tante amministrazioni che gestiscono non solo i fondi del Pnrr ma anche, in modo più continuativo nel tempo, quelli Sie legati alla programmazione Ue. Considerando che tali fondi si concentrano in modo più rilevante nelle 7 regioni del Mezzogiorno dove più frequenti sono i casi di fallimento del mercato e di debolezza della Pa come acquirente e, quindi, più complessa la sostenibilità finanziaria degli investimenti infrastrutturali in Ppp, è evidente lo stimolo che potrà derivare all'utilizzo dello strumento per le amministrazioni centrali e regionali che gestiscono questi fondi anche per i chiari input che derivano dal Regolamento (Ue) 2021/1060.

L'applicazione nel Pnrr del principio Eurostat
In questa cornice il chiarimento dell'Anac statuisce due principi importanti e in parte molto diversi da quanto alcuni fautori dell'applicazione del principio di cui al punto 56 del paragrafo 6.4.3.3. del manuale ritenevano:

1. Il Pnrr rientra tra i fondi erogati da entità internazionali sulla di base di accordi intergovernativi ma solo per la parte connessa a Next Generation Eu ovvero solo per i circa 191,5 miliardi sui 222,1 miliardi complessivi in quanto la differenza è connessa al Fondo xomplementare finanziato con risorse nazionali;

2. La possibilità di non considerare ai fini del computo del limite del 50% delle risorse pubbliche la parte dei fondi del Pnrr connessa a Next Generation non è integrale ma limitata alla quota di "grant", cioè di finanziamento non rimborsabile, prevista dal Piano. In buona sostanza sui 191,5 miliardi di fondi complessivi di Next eneration solo la quota di 68,9 miliardi riferibili alla quota grant (35,98% del totale) beneficia della "franchigia" prevista dal manuale Eurostat.

Nella pratica, quindi, in presenza di un finanziamento pubblico proveniente dal Pnrr ed utilizzato per finanziare un'operazione di Ppp, l'amministrazione pubblica concedente, ai fini del calcolo del vincolo del 50%, dovrà verificare la fonte di provenienza dei fondi (Next Generation e/o Fondo Complementare) e rispetto alle quote di finanziamento di queste due fonti scorporare, per la sola quota proveniente da Next Generation Eu, la parte del finanziamento riferibile alla quota grant ovvero il 35,98%. Solo questa beneficerà, difatti, della suddetta "franchigia" mentre la parte residua dovrà essere computata ai fini del calcolo del suddetto vincolo.

Si deve, inoltre, considerare che secondo le norme Eurostat di cui al punto 56 del paragrafo 6.4.3.3. del Manuale, la percentuale di massima contribuzione pubblica con risorse "nazionali" o che, comunque, impattano sui conti nazionali (50% per Eurostat che diviene 49% per i vincoli posti dal nostro Codice) non di applicherà sul totale dell'investimento ma sul netto residuo una volta defalcata la quota di contribuzione connessa ai fondi erogati da entità internazionali sulla base di accordi intergovernativi. Ciò significa che se il grant vale 35,98, l'investimento netto su cui applicare il limite del 49% non è, quindi, 100 ma 64,02 (100 - 35,98= 64,02).Ultimo vincolo che si deve considerare è che il rapporto debito/grant di Next Generation è fisso per cui per ogni 1 Euro di Grant ci sono 1,78 Euro di debito.

In termini pratici questo significa che, per rispettare le indicazioni Eurostat e il vincolo nazionale del 49% del contributo pubblico alle operazioni di Ppp, in presenza di un finanziamento Pnrr connesso solo a Next Generation, visti gli altri due vincoli suddetti (percentuale di Grant di Next Generation del 35,98% e rapporto Grant/Debito di 1 a 1,78) la quota di contributo massimo concedibile è pari a 60,01%. In questo caso, difatti, il 35,98% del contributo pubblico (pari a 21,59% del totale) risulterà grant.

L'investimento al netto del grant risulterà pari al 78,41% rispetto a cui il privato apporterà il 39,99% dei fondi (pari al 51% dell'investimento netto) e la quota di Next generation che costituisce debito, e che quindi incide sui conti nazionali, sarà pari a 38,42% (pari al 49% dell'investimento netto). Complessivamente, quindi, in caso di utilizzo del contributo pubblico a valere su Next Generation per supportare un'operazione di Ppp la quota di contributo concedibile passa dal 49% al 60,01% con un guadagno di circa 11 punti percentuali.

Le conseguenze pratiche di tale articolato chiarimento sono estremamente importanti ma pongono non pochi dubbi su una serie di operazioni di Ppp in corso di implementazione in Italia negli ultimi tempi, con specifico riferimento, ad esempio, a quelle che utilizzano il Superbonus 110% per le quali si riteneva di essere in presenza di una doppia "bilindatura" sull'utilizzabilità integrale dell'incentivo connessa sia all'applicabilità della specifica norma Eurostat connessa agli incentivi pubblici nei contratti Epc, sia alla provenienza dal Pnrr. Tali operazioni, oggi, evidenziano quindi due profili di criticità. Difatti, per l'applicazione delle norme dei contratti Epc ai contratti di Ppp è chiaro che non esiste una perfetta coincidenza e che, comunque, queste operazioni devono rispettare integralmente gli stringenti vincoli di entrambe le norme in modo congiunto e non si può parlare genericamente di contratto Epc in presenza di interventi di mero efficientamento energetico. Per quanto attiene all'utilizzo dei fondi del Pnrr (relativamente solo alla parte di questi che finanzia il superbonus), la deliberazione Anac definisce un quadro chiaro sulla non imputabilità solo parziale di questi fondi per il calcolo della quota di incentivo pubblico.

Si ritiene, quindi, che questo tema possa rappresentare una prima area che vedrà impegnata la commissione congiunta Dipe-RGsRGS per l'espressione del parere preventivo di cui al Dl 36/2022.

Conclusioni
La Deliberazione Anac 432/2022 è uno spartiacque non banale per il Ppp. Grazie a questa, difatti, l'applicabilità del principio di cui al punto 56 del paragrafo 6.4.3.3. del Manuale sulla contabilizzazione del deficit e del debito trova un supporto interpretativo che tranquillizzerà le amministrazioni concedenti nell'utilizzare questa opportunità che, spesso, un approccio fortemente prudenziale da parte della Pa ha fortemente limitato in Italia.Questa opportunità risulta estremamente interessante per l'utilizzo dei fondi Sie (ed in primis del Fesr) anche per la favorevole disciplina all'utilizzo del Ppp prevista dal Regolamento (Ue) 2021/1060 in coerenza anche con la precedente normativa del Regolamento (Ue) 2014/1303.

Si dischiude cosi, in primis per le 7 regioni del Mezzogiorno destinatarie principali delle risorse del quadro di programmazione 2021/2027, la possibilità di importanti sinergie pubblico-private anche in presenza di progetti di più complessa fattibilità finanziaria.Per quanto attiene all'applicazione del Pnrr, la deliberazione consente di fissare dei principi estremamente importanti, in primis discriminando tra risorse del Pnrr che costituiscono debito della PA e quelle che costituiscono grant. Ciò consente di limitare il campo di applicazione alla sola parte dei finanziamenti del Pnrr afferenti a Next Generation EU (escludendo così quelle relativi al fondo complementare) e limitatamente alla quota parte di questi (35,98%) che rappresentano grant. Per il combinato disposto dell'insieme di vincoli sopra evidenziati, nelle operazioni di Ppp finanziate a valere su Next Generation, questo si risolve nella possibilità di elevare la quota di finanziamento pubblico di 11,01 punti percentuali passando dal 49% al 60,01%.