Contratto di servizio tra enti e partecipate, non è assimilabile ad accordi amministrativi tra Pa

I contratti di servizio tra un ente affidante e una società in house non possono essere assimilati ad accordi amministrativi tra pubbliche amministrazioni, in quanto sono pattuizioni di tipo negoziale.

La Corte di cassazione, sezioni unite, con l'ordinanza n. 8186/2022 ha chiarito la natura dello strumento pattizio che disciplina gli obblighi e lo sviluppo delle attività tra un'amministrazione che affida un servizio pubblico e la società affidataria, chiarendone la natura contrattuale e riportando perciò le controversie che lo riguardano alla giurisdizione del giudice ordinario.

L'intervento è stato sollecitato dal Tar Sicilia-Catania, sezione I, che aveva rimesso alla corte proprio l'esame della competenza su una controversia insorta tra un ente d'ambito e una società in house, alla quale era stato affidato il servizio di gestione del ciclo integrato dei rifiuti per l'ambito territoriale di competenza, rimessa ai giudici amministrativi dal tribunale civile.

Quest'ultimo, infatti, assumendo a riferimento dell'affidamento un provvedimento commissariale, considerando la natura pubblica delle due parti in causa aveva sostenuto la natura di accordo amministrativo del rapporto tra l'ente affidante e la società affidataria.

L'intervento della Corte di cassazione nega questa interpretazione, considerando come presupposto fondamentale la natura societaria dell'organismo affidatario del servizio e, quindi, l'alterità giuridica dello stesso rispetto alla pubblica amministrazione partecipante.

La società di capitali con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché gli enti pubblici (comune, provincia e simili) ne posseggono, in tutto o in parte, le partecipazioni, in quanto non assume rilievo alcuno, per le vicende della società medesima, la persona dell'azionista, dato che la società, quale persona giuridica privata, opera comunque nell'esercizio della propria autonomia negoziale e non è consentito all'ente pubblico, mediante l'esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, di incidere sullo svolgimento del rapporto partecipativo e sull'attività della società.

La differente configurazione giuridica delle due parti non consente di ricondurre il contratto di servizio alla categoria degli accordi amministrativi tra pubbliche amministrazioni, connotandolo invece come atto di esercizio di autonomia negoziale del tutto coerente con la formula organizzativa scelta, deputata all'esercizio di un'attività economica disciplinata dal codice civile, mediante l'utilizzo del modello societario, in relazione alla quale l'ente territoriale dispone delle facoltà proprie del socio (azionista).

L'ordinanza chiarisce quindi come spetti alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione sulla controversia relativa al mancato adempimento, da parte di una società affidataria di un servizio pubblico locale, delle prestazioni connesse all'esecuzione di obbligazioni assunte con l'ente pubblico territoriale, quando venga in discussione la fondatezza di una pretesa risarcitoria correlata alla lesione di obbligazioni negoziali e non venga dedotto l'esercizio di poteri amministrativi collegati ad accordi tra pubbliche amministrazioni e non si contesti la validità dello stesso accordo contrattuale.

Tutti i profili regolatori del contratto di servizio sono quindi afferenti a posizioni d'ordine paritetico, costituendo parti di un atto negoziale che, seppure funzionalizzato a disciplinare lo svolgimento di un servizio pubblico, regola obblighi, standard e penalità secondo uno schema pattizio non riconducibile ad accordi amministrativi.

L'ordinanza della Corte di cassazione chiarisce la natura dello strumento regolatore dell'assetto dei rapporti tra l'ente affidante e la società affidataria, anche quando quest'ultima sia una società in house, pertanto assoggettata a un penetrante controllo delle amministrazioni socie e connessa alle stesse da una peculiare relazione interorganica.