Corte dei conti, la delegazione di pagamento è indebitamento

La Sezione controllo della Corte dei conti per la Liguria, nella delibera n. 63/2020, affronta il complesso tema della delegazione di pagamento nelle pubbliche amministrazioni nel loro rapporto con la definizione di debito presente nel nostro ordinamento.

La Regione ha chiesto un parere circa gli effetti contabili dell'accettazione di una delegazione pura di pagamento da parte di un ente ospedaliero pubblico, con regime normativo speciale in base all'articolo 41 della legge 833/1978, per le attività sanitarie erogate in base alla convenzione stipulata con la Regione, che prevede la remunerazione delle funzioni e delle prestazioni erogate a favore del servizio sanitario. L'attuale convenzione, con riguardo alla realizzazione del nuovo presidio ospedaliero da parte dell'ospedale, dispone che, in caso di ricorso al mercato finanziario, la Regione si impegna, nei limiti e in conto dei maggiori i corrispettivi previsti in convenzione, ad accettare eventuali cessioni di credito dell'ospedale in favore del soggetto finanziatore.

Il finanziatore ha subordinato la fissazione del tasso di interesse al rating attribuibile all'operazione, rappresentando l'utilità, anziché di una operazione di cessione di credito (quale prefigurata in convenzione), di una delegazione pura di pagamento (articolo 1269 del codice civile) da parte ospedale nei confronti della Regione (sul corrispettivo delle attività sanitarie prestata in regime convenzionale) ed a suo favore ai fini del rimborso delle rate di mutuo. La Regione, pertanto, ha chiesto alla Corte, in particolare, se il mero versamento delle somme oggetto di delega, senza assunzione di alcuna obbligazione in proprio, possa essere considerata indebitamento per il bilancio regionale (decreto legislativo 118/2011).

I magistrati contabili, preliminarmente, hanno ricordato la definizione del concetto di debito presente nel nostro ordinamento che, in attuazione dell'articolo 119, comma 6, della Costituzione, è stato delineato, anche per le regioni, dall'articolo 3, comma 16 e seguenti della legge 350/2003 smi, sulla scia di quanto previsto dal Sistema europeo dei conti.

Per la Corte, inoltre, il rilascio di garanzie personali rileva sotto il profilo dell'osservanza dei limiti quantitativi alla contrazione di debito da parte degli enti territoriali, strumentali a garantire la "sostenibilità" dello stesso ai sensi dell'articolo 97, comma 1, della Costituzione.

Il rilascio di garanzie personali a favore di terzi, da parte degli enti territoriali, è stato assimilato dal legislatore, dunque, ai fini del rispetto dei limiti quantitativi all'indebitamento, alla contrazione di un mutuo o di analogo contratto di finanziamento, dato che la prestazione di garanzie è potenziale fonte di debito per l'ente garante, che è obbligato a considerarlo come tale a seguito della definitiva escussione.

L'articolo 1268 del codice civile, disciplina la delegazione cumulativa, nella quale il delegato al pagamento si obbliga direttamente nei confronti del creditore, potendo realizzare il negozio sia una funzione solutoria che di garanzia (avente fonte nell'associazione di un nuovo debitore, il delegato, all'originario delegante).

Il successivo articolo 1269, regola, invece, la delegazione pura di pagamento, in virtù della quale il terzo delegato può eseguire l'ordine ricevuto senza obbligarsi direttamente nei confronti del creditore, come dimostrato anche dalla non necessità di accettazione dell'incarico.

Proprio di recente la Cassazione, sezione II civile, con sentenza n. 7945/2020, ha tracciato caratteristiche e differenze della «delegazione di debito» rispetto alla «delegazione di pagamento». La prima ha funzione creditoria (delegatio promittendi), aggiungendo un nuovo debitore (delegato), con posizione di obbligato, accanto al debitore originario (delegante), in modo da rafforzare la posizione del creditore delegatario (con effetto di garanzia) La seconda, invece, ha mera funzione solutoria (delegatio solvendi), prevedendo che l'obbligazione sia adempiuta da un terzo (delegato) anziché dal debitore (delegante), senza aumentare gli obbligati verso il creditore.

Nel caso specie, la Corte dei conti afferma che la qualificazione in concreto dell'operazione prospettata (ai fini della inclusione o meno nel limite quantitativo dell'indebitamento da parte della regione "delegata") non risulta accertabile in sede consultiva, ma effettuabile, sulla base dell'esame delle convenzioni e degli accordi fra ente delegante, regione delegata e istituto di credito delegatario, in occasione dei controlli di legalità finanziaria sui bilanci degli enti del servizio sanitario o del giudizio di parifica del rendiconto della regione.

I Magistrati liguri, in via generale, però forniscono chiarimenti sull'assimilazione di una delegazione di pagamento ad una garanzia personale, ai fini del rispetto delle norme di finanza pubblica imposte agli enti territoriali (fra cui, i limiti quantitativi all'indebitamento delle regioni, prescritti dall'art. 162, comma 6, del decreto legislativo 118 del 2011).

Nel rispetto degli articoli 1268 e 1269 del codice civile, nonché degli orientamenti desumibili dalla giurisprudenza della Cassazione, la delegazione di debito aggiunge un nuovo debitore (delegato), con posizione di obbligato, accanto al debitore originario (delegante), in modo da rafforzare la posizione del creditore delegatario, mentre la delegazione di pagamento ha mera funzione solutoria, prevedendo che l'obbligazione sia adempiuta da un terzo (delegato) anziché dal debitore (delegante), senza aumentare gli obbligati verso il creditore delegatario.

Da ciò si può dedurre che soltanto la delegazione di debito, ovvero, il caso in cui il delegato diventa nuovo debitore, aumentando il livello delle garanzie in favore del creditore, rientri nell'ambito del concetto di debito declinato, in attuazione della costituzione, nelle norme di finanza pubblica previste per gli enti territoriali.