Urbanistica

Demolizioni, proroga permessi, sconto contributi: le «semplificazioni» per i cantieri privati

Tutte le novità del Dl 76/2020 per agevolare le riqualificazioni (inclusi i nuovi paletti sui centri storici)

di Federico Vanetti e Andrea Oggioni

Il decreto Sempmplificazioni (n. 76/2020, convertito nella legge 11 settembre 2020, n. 120) ha introdotto diverse modifiche al Dpr 380/2001 (Testo unnico edilizia) finalizzate snellire e favorire i processi di rigenerazione urbana del tessuto edilizio esistente e regolare l'utilizzo temporaneo di aree e immobili in attesa della loro riqualificazione.

Sebbene la conversione in legge del Dl Semplificazioni abbia confermato una serie di norme di favore inerenti la ristrutturazione del patrimonio edilizio e il regime dei titoli abilitativi, introducendo anche una proroga dei termini inerenti i processi edilizi in corso, non sembrano essere state risolte alcune criticità già emerse in sede di prima approvazione del decreto circa le possibilità di intervento nei centri storici delle città.

La ristrutturazione del patrimonio edilizio tra incentivi e nuove limitazioni
Con le modifiche all'art. 2-bis e 3 del Testo unico edilizia (Dpr 380/2001) sono state chiarite alcune criticità inerenti i parametri da dover rispettare per gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici.

In via generale, la prima modifica di rilievo riguarda la sostituzione del comma 1-ter dell'art. 2bis, Dpr 380/2001 che oggi ammette la ricostruzione nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti, anche se inferiori a quelle stabilite dalla legge o dai regolamenti comunali. In tale ottica, la norma ammette la ricostruzione con diversa sagome e sedime, permettendo, dunque, di superare le incertezze interpretative generete dalla sentenza della Corte Costituzionale 70/2020 che sembrava voler limitare la ristrutturazione ricostruttiva al rispetto dell'area di sedime del manufatto originario.

Sempre in un'ottica di favore per gli interventi di rigenerazione urbana, l'intervento di ricostruzione nel rispetto della distanza preesistente può anche includere ampliamenti fuori sagoma e il superamento dell'altezza massima in forza della legittima applicazione degli incentivi volumetrici previsti dalla normativa.

Nel solco di tali modifiche, anche l'art. 3, comma 1, lett. d) sulla ristrutturazione edilizia, consolida espressamente la facoltà di ristrutturare ricostruendo con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, includendo nel perimetro tipologico dell'intervento anche incrementi di volumetria derivanti da incentivi di rigenerazione urbana, dunque non più qualificabili solo nei termini della nuova costruzione.
Inoltre, la nuova definizione conferma tra gli interventi di ristrutturazione anche la ricostruzione di edifici già demoliti o crollati, sempre che sia possibile accertarne la consistenza preesistente, favorendo ulteriormente il recupero di strutture da tempo abbandonate o cadute in disuso.

Nell'ottica della semplificazione dell'attività edificatoria e di rinnovamento degli edifici esistenti deve anche essere letta la possibilità di procedere alla modifica dei prospetti e al mutamento di destinazione d'uso – senza aumento del carico urbanistico – in ipotesi di interventi di manutenzione straordinaria da eseguire mediante Scia ex art. 22 Dpr 380/2001.

Di contro, le medesime norme menzionate introducono significative limitazioni agli interventi di demo-ricostruzione di immobili di qualunque genere e tipo inclusi nel perimetro delle zone omogenee A (o zone assimilabili quali nuclei storici e ulteriori ambiti di pregio storico-architettonico), risultando compatibili in tali zone solo gli interventi di ristrutturazione edilizia con mantenimento della medesima sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente, senza incrementi di volumetria. La possibilità di superare tali limitazioni nei centri storici parrebbe possibile solo nel caso in cui l'intervento sia previsto da un piano di recupero e riqualificazione approvato dal Comune.

Da qui diverse critiche alle modifiche introdotte, in quanto il legislatore ha sostanzialmente deciso di equiparare il regime degli immobili inclusi nel perimetro delle Zone A ex Dm 1444/1968 alle tutele poste a favore degli immobili sottoposti a vincolo culturale, sottraendo così gran parte del patrimonio edilizio esistente ad una disciplina più favorevole per la sua riconversione.

Giova rilevare che un freno alla necessità di procedere mediante piani di recupero/riqualificazione potrebbe derivare dalla salvaguardia che la norma dispone delle previsioni degli strumenti di pianificazione urbanistica vigenti, che se maggiormente favorevoli, non dovrebbero essere travolti dalle limitazioni introdotte.

In ambito di interventi di rigenerazione del tessuto esistente sarà, inoltre, necessario verificare l'implementazione da parte delle Regioni del bonus volumetrico del 20% previsto in caso di interventi di ristrutturazione urbanistica, ristrutturazione edilizia o, comunque, demolizione e ricostruzione per la riqualificazione di strutture esistenti da trasformare in "infrastrutture sociali, strutture scolastiche e universitarie, residenze per studenti, strutture e residenze sanitarie o assistenziali, ostelli, strutture sportive di quartiere ed edilizia residenziale sociale comunque denominata" (art. 10, comma 7-ter, Dpr 380/2001) e che dovranno iniziare entro il termine del 2022.

Nonostante la norma appaia destinata principalmente a pubbliche amministrazioni (o società da esse controllate o partecipate), parrebbe ammesso l'accesso agli incentivi anche da parte degli investitori privati istituzionali, a condizione che le opere siano realizzate "sotto controllo pubblico". Scaduti i 60 giorni previsti senza che le Regioni intervengano a disciplinare l'attuazione di tale nuova fattispecie legislativa, la norma sarà direttamente applicabile.

La definizione di stato legittimo degli immobili e le nuove "tolleranze costruttive"
Tra le semplificazioni rileva sicuramente la certificazione dello stato legittimo degli immobili. Infatti, sulla scorta di un oramai consolidato orientamento giurisprudenziale e della prassi applicativa diffusa tra i professionisti, il Dl Semplificazioni ha introdotto una nuova definizione di "stato legittimo" di un immobile basata sulla corretta ricostruzione dei titoli edilizi intervenuti e che hanno interessato l'intero immobile (atti di fabbrica originali o successivi interventi di ristrutturazione complessiva del fabbricato) e da successivi titoli integrativi, anche parziali e riferiti a singole porzioni dell'immobile.

Se non disponibili i titoli abilitativi (anche perché non richiesti dall'ordinamento all'epoca della costruzione), la certificazione potrà comunque essere effettuata mediante l'uso di fonti secondarie ordinariamente non probanti quali documenti di natura catastale, immagini storiche e altri documenti di archivio idonei a tale scopo.

Sempre con riferimento allo stato legittimo, abrogando l'art. 34, comma 2-ter, Dpr 380/2001, il Dl Semplificazioni (art. 34-bis, Dpr 380/2001) ha disciplinato la nuova categoria delle "tolleranze costruttive", ammettendo che lievi difformità esecutive non concretizzino difformità tali da richiedere un percorso di accertamento di conformità in sanatoria.

Si tratta, in particolare:
1) dell'assenza di violazione edilizia in caso di eccesso contenuto nel limite del 2% in materia di altezza, distacchi, cubatura, superficie coperta e ogni altro parametro delle singole unità immobiliari;
2) delle irregolarità geometriche e modifiche di minima entità di finiture, opere interne e collocazioni di impianti (ferma restando l'esclusione degli immobili sottoposti a tutela culturale).

In particolare tali "tolleranze", sempre e solo se conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia e di agibilità dell'immobile, se eseguite in precedenti interventi edilizi non necessitano di interventi di sanatoria in vista della presentazione di nuove pratiche edilizie e di atti di trasferimento di diritti reali.

Poiché definite "tolleranze costruttive", in tali ipotesi la norma ritiene sufficiente la dichiarazione delle stesse da parte di un tecnico abilitato nell'ambito della attestazione dello stato legittimo dell'immobile per la pratica edilizie, o una asseverazione tecnica in caso di compravendita di un fabbricato.

In attesa dei relativi decreti attuativi, si noti, inoltre, che il comma 7-bis dell'art. 24, Dpr 380/2001 ha introdotto la possibilità di presentare la segnalazione certificata di agibilità di immobili legittimamente realizzati, ma privi di agibilità.

Novità sul regime autorizzatorio degli interventi
Si sintetizzano, inoltre, alcune ulteriori novità, volte a favorire interventi di rigenerazione urbana e la semplificazione dei procedimenti di rilascio dei permessi di costruire.
Con riferimento alla possibilità di ottenere un permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici comunali (art. 14, comma 1-bis, Dpr 380/2001), è ora possibile programmare il mutamento di destinazione d'uso dell'immobile, salvo solo il rispetto delle norme igienico-sanitarie. Non è, infatti, più previsto il rispetto del preesistente rapporto di superficie coperta che poteva rappresentare un ulteriore limite alle finalità di rigenerazione urbana e recupero urbano di insediamenti abbandonati da recuperarsi in deroga agli strumenti urbanistici.

Le modifiche hanno riguardato anche l'art. 17, Dpr 380/2001, laddove è disposta una riduzione minima del 20% del contributo di costruzione rispetto a quello previsto dalle tabelle parametriche regionali per interventi di rigenerazione urbana.
Inoltre, il meccanismo del silenzio-assenso per il rilascio dei permessi di costruire viene rafforzato con l'obbligo di rilascio da parte del Comune di un'attestazione – anche telematica – del decorso dei termini per il procedimento, salvo l'esistenza di richieste di integrazione documentale o istruttorie inevase e di provvedimenti di diniego che devono essere comunque comunicati nel termine previsto dalla legge (a partire da 90 giorni sino a oltre 150 giorni in ragione delle eventuali richieste istruttorie e della complessità degli interventi).

Titoli edilizi e convenzioni urbanistiche: una nuova proroga triennale
La normativa di semplificazione conferma, inoltre, le proroghe ai procedimenti edilizi correlate all'emergenza Covid-19. Infatti, ai sensi dell'art. 10, comma 4, del Dl Semplificazioni, sono prorogati rispettivamente di un anno e di tre anni i termini di inizio e fine lavori di indicati nei permessi di costruire lasciati sino al 31 dicembre 2020 a condizione che:
1) la comunicazione sia effettuata prima della scadenza del termine;
2) il titolo di riferimento non sia in contrasto con la normativa urbanistica ed edilizia sopravvenuta.

La norma si applica anche alle Scia ex art. 22 e 23 Dpr 380/2001.
La medesima proroga triennale è stabilita dell'art. 10, comma 4, del Dl Semplificazioni per la durata delle convenzioni urbanistiche (o accordi similari) e per i termini di inizio e fine lavori previsti dalle medesime convenzioni formatisi entro il 31 dicembre 2020.
In questo caso, però, si tratta di una proroga ex lege, non soggetta a comunicazione, e di carattere ampio in quanto riferita espressamente anche ai termini dei relativi piani attuativi (comunque denominati) e di qualunque altro atto propedeutico agli stessi.

Usi temporanei
In aggiunta all'estensione del termine per il mantenimento delle opere temporanee come attività di edilizia libera da 90 a 180 giorni, in sede di conversione il Parlamento ha introdotto una nuova disciplina sugli usi temporanei al fine di favorire i processi di rigenerazione e riqualificazione di aree degradate e non ancora oggetto di processi di sviluppo (sia di proprietà privata che pubblica).

Sebbene la condizione necessaria per l'ammissione all'uso temporaneo di aree immobili sia la legittimità dell'immobile interessato, il nuovo art. 23-quater, Dpr 380/2001, ammette la possibilità di insediare attività diverse dagli usi consentiti dallo strumento urbanistico, previa stipula di apposita convenzione che disciplini gli obblighi in termini di modalità di utilizzo, durata e costi.

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