Enti in predissesto: ancora dubbi sul fondo di rotazione
La questione dell'utilizzo e della contabilizzazione del fondo di rotazione rimane problematica per gli enti in predissesto, sia per quelli che hanno già approvato i piani sia per quelli che si accingono a predisporli. La Corte dei conti Umbria (delibera n. 1/2021/PAR) ne ha confermato la natura di copertura finanziaria, seppur limitata ai soli disavanzi accertati e ai debiti fuori bilancio rilevati in sede di approvazione del piano di riequilibrio finanziario, mentre la Corte dei conti Calabria (delibera n. 3/2020, vedi NT+ del 7.2.2020) ne ha ammesso un solo utilizzo in termini di cassa. Questa era la situazione fino a prima che intervenisse la Corte dei conti Lazio (delibera n. 108/2021) che in controtendenza rispetto alla sua precedente delibera (n. 6/2018) ha sollevato diversi dubbi di costituzionalità sull'articolo 43 del Dl 133/2014 e sul principio contabile applicato (paragrafo 3.20-bis), affermando che le norme sono in palese contrasto con l'articolo 119, comma 6, della Costituzione. In pratica il fondo di rotazione dovrebbe tornare a essere utilizzato unicamente come mera anticipazione di liquidità. Emergono, quindi, una serie di contrasti interpretativi evidenti che non aiutano gli enti locali a predisporre, approvare, oltre che a gestire, i piani di risanamento finanziario pluriennale presentati o in corso di presentazione agli organi di controllo.
Il parere della Corte dei Conti Umbria
Secondo i giudici contabili umbri, l'unico modo per rendere compatibile l'articolo 43 del Dl 133/2014 con la Golden Rule contenuta nell'articolo 119, comma 6, della Costituzione è che la liquidità immessa dal fondo di rotazione non sia strettamente aggiuntiva ma destinata alla copertura di spese cristallizzate nel complesso dei bilanci, attraverso il percorso con cui si compie il riequilibrio contabile. Per la sezione umbra, in pratica, il fondo di rotazione ha dal 2014 una duplice finalità: di anticipazione di cassa e di copertura finanziaria, rientrando tra le misure di risanamento previste dalla lettera c), comma 6, dell'articolo 243-bis del Tuel, tanto è vero che se il fondo non fosse capiente, l'ente beneficiario avrebbe l'obbligo di indicare le misure alternative di finanziamento dei debiti e dei deficit da piano per un importo pari all'anticipazione non attribuita. In questo modo si accede all'interpretazione utilizzata da molti enti in riequilibrio sul doppio utilizzo del fondo, anche in relazione a quanto previsto dal principio contabile applicato, modificato dal Dm 1 agosto 2019 che introducendo il paragrafo 3.20-bis ha ammesso espressamente la sua doppia destinazione: in termini di cassa e in termini di competenza (Corte dei conti Lazio n. 6/2018).
La questione sollevata dalla Sezione regionale di controllo del Lazio
Di recente, però, la Corte dei conti laziale sembra fare un'inversione di marcia. Con la delibera n. 108/2021, relativamente a una complessa procedura di controllo di un piano di riequilibrio, avente natura giurisdizionale, il magistrato relatore, richiamando espressamente la lettura costituzionalmente orientata compiuta dalla sezione di controllo calabrese (delibera n. 3/2020), ha posto alcuni dubbi di legittimità costituzionale sull'articolo 43 poiché l'utilizzo del fondo di rotazione, alla stregua di un mezzo di copertura, sarebbe impedito dalle norme costituzionali. Secondo il giudice, infatti, nonostante il carattere non univoco della norma «il legislatore si limita a indicare la capacità del fondo di concorrere al processo allocativo per il recupero del disavanzo pregresso del piano di riequilibrio, ma non dice espressamente che debba o possa essere impiegato alla stregua di una copertura finanziaria». Non da meno il ministero dell'Economia e delle Finanze avrebbe emanato una norma di delegificazione – il Dm 1 agosto 2019, paragrafo 3.20-bis - che ha valore sia di norma interpretativa che di norma esecutiva, stabilendo così quale debba essere la contabilizzazione e la natura del fondo. Questa disposizione si porrebbe, perciò, in contrasto con i principi generali di contabilità pubblica e con lo stesso articolo 119, comma 6. Sempre secondo il relatore pur ammettendo che il regolamento ministeriale ha un carattere vincolante per gli enti locali, che non hanno la facoltà di disapplicarlo, facendo affidamento anche su una consolidata giurisprudenza della Corte dei conti che ha ritenuto sussistere una situazione di diritto vivente, al giudice contabile non resterebbe che sollevare la questione di legittimità costituzionale sia della norma in questione che del potere di delegificazione attribuito al ministro, che integrerebbe una delega legislativa in violazione del principio della riserva di legge assoluta, contenuto nella costituzione. Il collegio contabile, invece, nelle sue conclusioni ha ritenuto che la questione di legittimità costituzionale sia ormai superata. Con l'introduzione nel nostro ordinamento dell'articolo 53, comma 4, del Dl 104/2020 il legislatore ha dato un'interpretazione autentica dell'articolo 43 del Dl 133/2014 sulle modalità di contabilizzazione del fondo di rotazione, per cui il decreto del 1° agosto 2019, nella parte specifica che riguarda il fondo di rotazione, sarebbe da considerare abrogato dalle disposizioni contenute proprio nell'ultimo decreto legge.
I dubbi rimasti e i nodi da sciogliere
La delibera n. 3/2020 della sezione regionale di controllo per la Calabria ha avuto il pregio di mettere un punto fermo sulla questione, ma le letture successive della stessa decisione e l'esame dei piani di riequilibrio da parte della Corte dei conti hanno avuto una serie variegata, e spesso discorde, di letture sulla natura del fondo. Di recente le Sezioni riunite della Corte dei conti, in sede giurisdizionale e in speciale composizione, con la sentenza n. 7/2021, di accoglimento del ricorso di un Comune contro la delibera di diniego all'omologazione del proprio piano di riequilibrio, hanno di fatto ammesso l'utilizzo del fondo di rotazione per competenza, quale modalità di copertura dei disavanzi e dei debiti fuori bilancio. Non da meno, anche l'articolo 53, comma 4, del Dl 104/2020 non appare essere un'espressa abrogazione del paragrafo 3.20-bis del principio contabile applicato, atteso che nell'escludere per quelle risorse (un fondo di rotazione aggiuntivo per gli enti in predissesto) un utilizzo conforme all'articolo 43, di fatto ne ammetterebbe espressamente la portata applicativa per gli enti che ne hanno fatto ricorso fino a quella data.
Questa situazione pone gli enti che hanno già approvato i piani in una situazione difficilissima. Per molti comuni se viene confermato l'impianto interpretativo delle Sezioni del Lazio e della Calabria non resta molto da fare se non dichiarare il dissesto, venendo a mancare una componente fondamentale del riequilibrio e della copertura di debiti e disavanzi. Non da meno, si stanno determinando delle situazioni discriminatorie dove ad alcuni enti locali è stato consentito, ed è ancora consentito, di utilizzare il fondo come una copertura finanziaria, mentre ad altri enti, o per questioni temporali o per collocazione geografica, questa possibilità sembra essere preclusa. Al di là di un necessario chiarimento normativo e interpretativo sembra che negli anni, attraverso una serie di decisioni della giurisprudenza e del legislatore, il ricorso predissesto sia stato sostanzialmente depotenziato, disincentivando il ricorso a questo istituto. Nato per ovviare al default di molti enti locali è diventato, nel tempo, solo un ginepraio di norme, interpretazioni e regole procedurali che non hanno nulla a che vedere con un reale risanamento dei conti pubblici locali.
(*) Componente del consiglio generale e docente Anutel
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