Fondazioni di partecipazione costituite da enti locali tra funzionalizzazione pubblica e connotazione privatistica

Le fondazioni di partecipazione costitute da enti locali sono figure organizzative dell'attività delle stesse amministrazioni, riconducibili a forme privatistiche, ma connotate, rispetto alle attività affidate e al controllo, come organismi di diritto pubblico.

Il Consiglio di Stato, sezione V, con la sentenza n. 2080/2022, ha ricostruito gli elementi che caratterizzano ruolo e funzioni delle fondazioni costituite da Comuni e Province per lo sviluppo di servizi ed altre attività, evidenziando sia gli elementi di rilevanza pubblicistica, sia gli spazi di interazione (con fondatori e soggetti esterni) di natura privatistica.

Il caso analizzato dai giudici amministrativi riguardava una fondazione costituita da un Comune per la gestione di un importante evento per il territorio, che comportava il coinvolgimento della comunità locale e di molti gruppi di cittadini.

La sentenza evidenzia come tale soggetto, per la presenza contemporanea dei tre elementi (personalità giuridica, sviluppo di attività con commerciali, controllo pubblico), sia qualificabile come organismo di diritto pubblico e come tale configurazione determini per la fondazione l'obbligatoria applicazione delle disposizioni del codice dei contratti pubblici in relazione alla propria attività negoziale.

Tale assetto non rileva, invece, in ordine agli elementi di regolazione dei rapporti tra la stessa fondazione e i gruppi di cittadini (in forma di associazioni o di comitati) che partecipano alle attività da essa gestite.

I giudici amministrativi evidenziano anzitutto che la fondazione non è una pubblica amministrazione, ma un soggetto privato, che deve sviluppare le interazioni con i propri associati e interlocutori secondo moduli privatistici e non secondo schemi e atti tipici dell'espressione del potere autoritativo delle amministrazioni.

Qualora, pertanto, un regolamento della fondazione disciplini i rapporti tra l'organismo e i cittadini (anche in forma aggregata) partecipanti mediante il meccanismo associativo (anche temporaneo) previsto nello statuto dei modelli organizzativi delle fondazioni di partecipazione, tali relazioni non sono assoggettate alla giurisdizione del giudice amministrativo, ma a quella del giudice ordinario, vertendo non su interessi legittimi, ma su diritti soggettivi.

In tale quadro, quindi, la fondazione può operare nei confronti dei soggetti associati secondo i moduli di diritto privato, anche quando strutturati in un complesso di disposizioni conformate come regolamento e caratterizzati da poteri sanzionatori in capo alla stessa fondazione per la violazione di tali regole.

La sentenza evidenzia, pertanto, due distinti ambiti operativi per le fondazioni di partecipazione costituite da enti locali: uno caratterizzato dalla funzionalizzazione pubblica delle attività affidate all'organismo (e pertanto assoggettato alle regole pubblicistiche) e un altro contraddistinto dalla connotazione privatistica dei rapporti tra la stessa fondazione (come soggetto privato) e i suoi fondatori o associati-partecipanti.