I rischi per la riscossione: prescrizione e decadenza ai tempi del Covid

Le norme emergenziali emanate per il Covid-19 hanno affrontato a più riprese la sospensione dei termini delle attività degli enti impositori sul fronte dell'accertamento e della riscossione nonché la sospensione dei versamenti da parte dei debitori, per rispondere agli effetti economici negativi derivanti dal lockdown nazionale. A compensazione del fermo temporale che impedisce ancora oggi le attività di riscossione coattiva, le disposizioni contenute negli articoli 67 e 68 del Dl 18/2020 (Cura Italia) sono state completate con il richiamo dell'articolo 12 del Dlgs 159/2015 sui meccanismi di proroga, tra l'altro, alle ordinarie regole di prescrizione e decadenza delle attività di accertamento e riscossione.

La questione relativa all'articolo 12
Nel decreto legge Cura Italia, il legislatore interviene con due norme, l'articolo 67 e l'articolo 68, per disciplinare, nel primo, la sospensione dei termini delle "attività" di liquidazione, di controllo, di accertamento, di riscossione e di contenzioso degli uffici degli enti impositori mentre, nel secondo articolo, la sospensione dei termini di versamento degli atti della riscossione coattiva.
La distinzione operata dal legislatore per la fase di accertamento e per la fase coattiva è quindi netta. In relazione alla prescrizione ed alla decadenza sono richiamate le previsioni dell'art 12 del Dlgs 159/2015 con la precisazione però che, in ordine all'articolo 67, si applicano solo i commi 1 e 3 mentre, in merito all'articolo 68, si applicano integralmente i commi 1, 2 e 3.
La comprensione del contenuto dell'articolo 12 diventa quindi determinante. Il comma 1 riconosce la proroga dei termini di prescrizione e decadenza per le attività di accertamento e riscossione per un numero di giorni pari a quello previsto per la sospensione dei versamenti. Il comma 2 invece si presenta ben più generoso riconoscendo una proroga fino al 31 dicembre del secondo anno successivo (quindi nel caso di specie al 31.12.2022) per le attività degli enti impositori che scadono entro il 31 dicembre del 2020 e per le quali è stata disposta la sospensione degli adempimenti e dei versamenti tributari. Il comma 3 infine accorda una ulteriore tutela per i contribuenti stabilendo il divieto di notifica delle cartelle nel periodo di sospensione previsto ai sensi del comma 1.

La sospensione degli accertamenti
L'attività di accertamento rientra nell'ambito di applicazione dell'articolo 67, benché la norma si occupi di sospendere non tanto i versamenti bensì solo i termini delle attività. Sul punto è l'Agenzia delle entrate a chiarire nella circolare n. 11/E/2020 che, grazie al richiamo all'articolo 12, comma 1, è possibile applicare la proroga ai termini di decadenza, addirittura di tutte le annualità, per un periodo pari al numero dei giorni compresi tra l'8 marzo e il 31 maggio (85 giorni). L'esclusione del richiamo al comma 2, avvenuto in sede di conversione, non pone alcuna questione su ulteriori proroghe applicabili.

La questione relativa alle cartelle e alle ingiunzioni
In relazione all'emissione delle cartelle di pagamento e delle ingiunzioni fiscali collocate nell'articolo 68 rivolto non solo all'agenzia delle Entrate Riscossione ma anche agli enti impositori che emettono ingiunzioni fiscali, il quadro invece si complica.
L'articolo 68 esplicitamente dispone la sospensione dei versamenti derivanti da atti della riscossione coattiva e non anche la sospensione dell'attività di emissione degli stessi atti. Ma il richiamo al comma 3 dell'articolo 12 sospende le attività di notifica delle cartelle e delle ingiunzioni fino al 15 ottobre 2020 impedendo di fatto agli enti impositori di procedere con le attività in decadenza nel 2020.
Secondo una prima interpretazione, l'articolo 68 sarebbe limitato esclusivamente all'attività di versamento derivante dagli atti della riscossione coattiva presupponendo un atto già emanato dall'ente impositore i cui effetti relativi al pagamento vengono a essere sospesi. In tal caso il richiamo all'articolo 12 permetterebbe di applicare la proroga della prescrizione al 31.12. 2022 solo alle attività di riscossione coattiva successive alla notifica di cartelle o ingiunzioni in prescrizione nel 2020.
Una seconda interpretazione invece potrebbe portare, come segnalato da Ifel nella sua nota di lettura, a considerare che il richiamo finale contenuto nell'articolo 68 all'articolo 12 del Dlgs 159/2015 renderebbe applicabile, in deroga allo Statuto dei diritti del contribuente, la proroga del periodo di decadenza degli atti di ingiunzione fiscale e delle cartelle fino al 31 dicembre del secondo anno successivo alla fine del periodo di sospensione. Gli atti in questione pertanto, comprendono le ingiunzioni fiscali e le cartelle per la riscossione di accertamenti in decadenza alla fine del 2020, che beneficerebbero così della lunga proroga in considerazione del blocco anche delle attività di notifica di nuove cartelle/ingiunzioni fino al 15 ottobre.

Nel dubbio la prudenza è d'obbligo
Si tratta di una questione molto delicata la cui eventuale errata interpretazione produrrebbe delle ricadute pesanti sugli enti locali e che abbisogna quindi di maggiori chiarimenti per evitare conseguenze irreparabili. L'applicazione di una interpretazione restrittiva consiglia di evitare in genere il ricorso alle proroghe, anche al fine di ridurre al minimo le occasioni di contenzioso con i contribuenti, da argomentare con meccanismi di rinvio di non facile comprensione a causa della infelice scelta del legislatore di rinviare a una disposizione scritta per altre situazioni.

(*) Funzionario responsabile tributi e riscossione di ente pubblico e docente Anutel

(**) Professore aggregato di fiscalità degli enti locali Università Vanvitelli e docente Anutel