L'ordinanza d'urgenza del sindaco può vietare il passaggio di greggi e mandrie nel centro abitato

Legittima l’ordinanza con cui il Sindaco, anche senza individuare un percorso alternativo, imponga il divieto di passare per strade comunali con mandrie e greggi e contestualmente ordini la sanificazione e pulizia delle strade, rimuovendo le deiezioni e provvedendo alla disinfestazione settimanale delle strade coinvolte è quanto affermato dal Consiglio di Stato, Sez. II, 17 marzo 2020, sentenza n. 1914.

La vicenda
Il singolare caso all’attenzione del Consiglio di Stato verte in tema di legittimità di un’ordinanza sindacale (ex articolo 54 Dlgs n. 267/2000 - Tuel) con la quale era stato imposto ad un pastore e proprietario di gregge di «trovare un idoneo percorso alternativo (… ) per il transito di animali in gregge o in mandria sulla strada (…) dell’abitato (…) e di provvedere, immediatamente, (…) alla pulizia totale delle deiezioni prodotte dal suo gregge (ripristino dello stato dei luoghi) avendo cura di avere al seguito strumenti idonei alla raccolta delle suddette deiezioni e alla disinfestazione settimanale del tratto in narrativa allo scopo di evitare prolificazioni di insetti», precetto interpretato nel senso del divieto (con conseguente sottoposizione a sanzioni in caso di violazione) del transito con il gregge nell’itinerario indicato e altresì dell’obbligo, in caso di violazione del divieto ed in aggiunta alle relative sanzioni, di provvedere all’eliminazione delle deiezioni animali.
Tra i vari motivi di ricorso, il ricorrente lamentava l’insussistenza dei presupposti per l’emanazione di un’ordinanza ex articolo 54 Tuel e l’eccesso di potere per inattuabilità dell’ordine impartito atteso che nell’ordinanza non si dà atto dell’esistenza di un percorso alternativo – che, comunque, non sarebbe stato individuabile.
Tuttavia, né il Tar né il Consiglio di Stato riconoscono la fondatezza del ricorso in ragione del fatto che nel corso del giudizio era emersa la circostanza per la quale il ricorrente poteva utilizzare un idoneo percorso alternativo. In base a tale risultanza istruttoria, dunque, la comparazione degli interessi da valutare è stata correttamente effettuata ed è risultata priva di censure.

La questione giuridica
Pare di interesse osservare inizialmente come la sentenza in oggetto abbia correttamente riconosciuto la sussistenza del potere di ordinanza ex articolo 54 Tuel in capo al Sindaco in tutte quelle occasioni in cui si debba provvedere per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini, individuati, nel caso di specie, nella «diffusione di malattie a causa della prolificazione di insetti», nella necessità di «garantire il decoro urbano" e nella necessità di evitare "incidenti con i veicoli e i danni alle persone o cose». La conclusione che se ne può trarre è che la conduzione di greggi e mandrie nei centri abitati ben potrà, sulla scorta di tale precedente giurisprudenziale, essere vietata o, quantomeno, sottoposta a minime condizioni igienico-sanitarie idonee a tutelare il diritto alla salute dei cittadini quali la raccolta delle deiezioni prodotte e la sanificazione delle strade al fine di evitare la prolificazione di insetti e parassiti.

Lo spostamento di bestiame per ragioni di pascolo è sottoposto ad un regime autorizzativo che vede coinvolto il Comune e le Asl: da un lato, infatti, il Comune è competente ad autorizzare qualsiasi spostamento del gregge entro i confini del proprio territorio; dall’altra, il Servizio Veterinario dell'Asl rilascia apposito parere favorevole, tenendo conto degli accertamenti diagnostici nonché dei trattamenti immunizzanti e antiparassitari ai quali il gregge è stato sottoposto.
Il transito su strada di animali e greggi è, invece, disciplinato dall’art. 184 del Codice della Strada (Dlgs n. 285/1992) ed è, in via di massima, consentito con alcune cautele: in particolare, il comma 5 del citato articolo prevede che «[g]li armenti, le greggi e qualsiasi altre moltitudini di animali quando circolano su strada devono essere condotti da un guardiano fino al numero di cinquanta e da non meno di due per un numero superiore», mentre il comma 6 «[i] guardiani devono regolare il transito degli animali in modo che resti libera sulla sinistra almeno la metà della carreggiata. Sono, altresì, tenuti a frazionare e separare i gruppi di animali superiori al numero di cinquanta ad opportuni intervalli al fine di assicurare la regolarità della circolazione».
Nel caso di specie il nodo della questione, tuttavia, può essere individuato nella concreta presenza di un percorso alternativo: il ricorrente, infatti, ben poteva, e può, raggiungere il proprio pascolo senza attraversare il centro abitato. In questo modo si rende, di fatto, possibile il perseguimento dell’interesse pubblico di tutela dell’ordine pubblico e della salute, contemperandolo con l’interesse privato al raggiungimento del pascolo, necessario per garantire possibilità di svolgere la propria attività e di soddisfare con essa i propri bisogni esistenziali.
Diverso, probabilmente, sarebbe stato l’esito del giudizio nel caso in cui non vi fosse stata una concreta alternativa al passaggio nel centro abitato: si sarebbe dovuto prevedere e consentire il passaggio nel centro abitato con le dovute precauzioni volte a tutelare l’interesse pubblico.

Il contrasto giurisprudenziale
In tema, si segnalano alcuni precedenti dall’esito differente: il Tar Abruzzo, L’Aquila, 14 giugno 2014, sent. n. 554 ha ritenuto illegittima l’ordinanza contingibile e urgente analoga al caso di specie sul riscontro che il fenomeno della transumanza è periodico e ricorrente e quindi in sé assolutamente prevedibile. Ed infatti, «l’evidenziata periodicità dell’evento osta, ontologicamente, ad una regolazione contingibile, ossia meramente temporanea (e limitata al tempo necessario ad impedire i preventivati eventi pregiudizievoli), ed invero l’ordinanza impugnata, che dispone il ‘divieto di pascolo e la sosta di greggi’, senza neppure stabilire un limite di durata, si pone come disciplina duratura e persistente, evidentemente non contingibile (si veda anche Consiglio di Stato, n.3490/2012), e come tale non sussumibile nella fattispecie normativa considerata». In tema anche Tar Calabria, Catanzaro, 21 settembre 2017, sent. n. 1448, nel senso di carenza dei presupposti per l’emanazione di un’ordinanza contingibile e urgente di divieto di transito per greggi su strada comunale.

In conclusione
La transumanza - tradizionale pratica di migrazione stagionale del bestiame – sebbene sia stata riconosciuta dall’Unesco quale patrimonio culturale immateriale, non è esente dal potere di ordinanza del Sindaco che deve sempre tutelare l’ordine pubblico e la salute dei cittadini con gli idonei strumenti giuridici che l’ordinamento offre.
Il singolare quadro giurisprudenziale non è, però, come visto, univoco: occorrerà guardare al caso concreto per valutare la legittimità dell’azione amministrativa comunale.