La costituzione del Fondo salario accessorio per la contrattazione decentrata/integrativa

Nell'arco degli ultimi 20 anni la costituzione del fondo salario accessorio ha subito diversi interventi legislativi partendo dal Dlgs 165/2001 Tupi (testo unico pubblico impiego) e smi, fino ad arrivare al Dm 17 marzo 2020.

Il fondo salario accessorio fin dalla sua origine ha avuto il primario compito di riconoscere un salario aggiuntivo oltre a quello stabilito dal contratto nazionale di lavoro e nasceva dall'esigenza di erogare maggiori somme a seconda delle esigenze delle varie pubbliche amministrazioni. Con il decreto "Brunetta" del 2009 (Dlgs 150/2009) è stato introdotto il sistema di misurazione delle performance che ha stabilito degli obiettivi sia di ufficio che personali, dando la possibilità di premiare i più meritevoli.

Gli interventi normativi iniziano come detto dal Dlgs 165/2001, con l'articolo 40 comma 3-quinquies che stabilisce le modalità di utilizzo delle risorse da destinare al fondo salario accessorio individuate all'articolo 45 comma 3-bis e l'articolo 40-bis comma 1 dove è individuato l'organo interessato al controllo sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge.

In seguito, con l'articolo 9 Dl 78/2010 si è giunti alla determinazione del tetto complessivo delle risorse da destinare al finanziamento del fondo salario accessorio, poi rideterminato definitivamente con l'articolo 23 comma 2 del Dlgs 75/2017.

Il fondo, diviso in due parti una stabile e una variabile, a decorrere dal 1° gennaio 2017, è stata stabilita quella stabile, con riferimento a quello determinato nell'anno 2016. Invece, la parte variabile, varia a seconda delle somme aggiuntive determinate dal bilancio e dalle economie del fondo dell'anno precedente.

Così facendo si garantiscono adeguati livelli di efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa, premiando il merito e la qualità dei servizi (come previsto dal decreto "Brunetta"), assicurando al contempo l'invarianza della spesa e la semplificazione, per tutte le amministrazioni pubbliche virtuose ossia rispettose del patto di stabilità interno 2015.

A partire dal 2018 con l'articolo 67 comma 1 del Ccnl del 21 maggio 2018 il limite del fondo è quello calcolato nel 2016, consolidato nel 2017 riprendendolo e stabilizzandolo con tutte le voci da considerare indicate dall'articolo 31, comma 2, del Ccnl del 22 gennaio 2004, unificandole in modo definitivo, nello specifico della parte stabile, avendo così un unico importo.

Fermo restando quanto già detto per la parte stabile, così come previsto al comma 2 dell'articolo 23 del Dlgs 75/2017, gli enti possono anche in base al comma 3 destinare apposite risorse alla componente variabile dei fondi per il salario accessorio, nel rispetto dei vincoli di bilancio e delle vigenti disposizioni in materia di limiti alla spesa di personale e in coerenza con la normativa contrattuale vigente per la medesima componente variabile. L'articolo 7 comma 4 del Ccnl del 21 maggio 2018 ha individuato le materie e ha stabilito i criteri, misure e modalità di ripartizione delle risorse disponibili per la contrattazione integrativa.

Tutto ciò ha comportato che il fondo varia proporzionalmente annualmente, in aumento e in diminuzione ai sensi dell'articolo 33, comma 2, del decreto legge 34/2019, nel rispetto dell'invarianza del valore medio pro capite per dipendente riferito al calcolo del personale in servizio nell'anno 2018; con l'incremento del numero dei dipendenti, aumenta anche il fondo.

In particolare, è fatto salvo il limite iniziale qualora il personale in servizio sia inferiore al numero rilevato al 31 dicembre 2018.

Con l'introduzione dell'articolo 67, comma 2, lettera a) del Ccnl 21 maggio 2018 è stato previsto che l'importo di cui al comma 1 (fondo determinato nel 2016) è stabilmente incrementato di un importo, su base annua, di euro 83,20 per le unità di personale destinatarie del presente Ccnl in servizio alla data del 31 dicembre 2015, a decorrere dal 31 dicembre 2018 e a valere dall'anno 2019;

Sul tema è intervenuta la Sezione delle autonomie della Corte dei conti, pronunciandosi sulla questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia con la deliberazione n. 221/2018/QMIG, enunciando il seguente principio di diritto: «Gli incrementi del fondo risorse decentrate previsti dall'articolo 67, comma 2, lettere a) e b) del Ccnl funzioni locali del 21 maggio 2018, in quanto derivanti da risorse finanziarie definite a livello nazionale e previste nei quadri di finanza pubblica, non sono assoggettati ai limiti di crescita dei fondi previsti dalle norme vigenti e, in particolare al limite stabilito dall'articolo 23, comma 2, del decreto legislativo 75/2017».

In base all'articolo 68 comma 1 richiamato dall'articolo 7 comma 4 lettera a i criteri di ripartizione delle risorse disponibili possono essere negoziati con cadenza annuale.

La competenza alla determinazione del fondo da destinare alla contrattazione integrativa è, alla luce del articolo 4 del Dlgs 165/2001, del dirigente/dipendente con posizione apicale, del servizio del personale o del servizio finanziario.

La costituzione del fondo dovrebbe avvenire a inizio di ogni anno, al fine di consentire alle parti, sindacati e amministrazione, di sottoscrivere il relativo contratto decentrato, per poi dare luogo alla conseguente erogazione delle risorse, solo dopo aver accertato i risultati che l'istituto contrattuale ritiene dover raggiungere per la distribuzione delle misure premiali con l'intervento dell'organismo indipendente di valutazione (performance).

La condizione consiste precisamente nel raggiungimento degli obiettivi prefissati, verificati e certificati dai servizi di controllo interno. L'effettiva erogazione, pertanto, potrà avvenire solo a consuntivo e nel rispetto delle modalità e dei criteri definiti nel contratto decentrato.

Il ruolo del revisore è quello di entrare nelle fasi che caratterizzano la stipula del contratto con le parti sindacali, dalla proposta bozza formulata e accettata; solo in seguito alla valutazione di ogni singolo dipendente avviene l'erogazione del salario accessorio.

Le fasi si possono suddividere in tre, nella prima vi è l'individuazione in bilancio delle risorse che, come anzidetto, sono costituite da una parte stabile ben definita e una variabile oggetto di contrattazione annuale.

La seconda fase è la costituzione formale del fondo, che è di pertinenza del dirigente o figura equivalente preposto a quantificare l'ammontare delle risorse da destinare al fondo da sottoporre alla certificazione del revisore.

La terza e ultima fase consiste nella sottoscrizione del fondo integrativo e solo allorquando ciò avviene, secondo i dettami della contabilità finanziaria e nello specifico del principio della competenza finanziaria, che costituisce il criterio di imputazione di cui all'articolo 16 dell'allegato 1 al Dlgs 118/2011, principi generali o postulati, sorge l'obbligazione giuridica che perfezionatasi costituisce titolo idoneo a iscrivere il fondo e a impegnare la somma secondo un criterio di esigibilità, ossia quando queste obbligazioni scadono e diventano esigibili con la necessità di costituzione del Fpv parte corrente (fondo pluriennale vincolato) se come avviene non di rado la contrattazione si chiude a fine anno.

L'organo di revisione è chiamato a rendere la certificazione sulla costituzione del fondo risorse decentrate del personale dipendente dopo una approfondita analisi del rispetto di tutti i vincoli e limiti anzidetti. Sul punto il gruppo tecnico di lavoro costituito dall'Ancrel, dedicato alle problematiche riguardanti il revisore sulle tematiche di gestione del personale, ha elaborato un apposito modello di certificazione.

Interessante è l'intervento della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Puglia, n. 85/2020 in merito alla preventiva certificazione «sulla compatibilità dei costi della contrattazione collettiva integrativa con i vincoli di bilancio e quelli derivanti dall'applicazione delle norme di legge, con particolare riferimento alle disposizioni inderogabili che incidono sulla misura e sulla corresponsione dei trattamenti accessori» con l'obiettivo di evitare una ingiustificata espansione a livello locale delle spese per il personale. La Corte ha ribadito l'importanza dell'acquisizione preventiva della certificazione dell'organo di revisione che costituisce elemento indubitabile.

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