La Legge 1/2015 della Regione Umbria tra tradizione e innovazione

La LR 21/1/2015, n. 1 disciplina sia i piani alle diverse scale sia la materia edilizia. La sostenibilità ambientale e la tutela dei centri storici sono temi centrali. Meno aggiornati aspetti quali lo sviluppo di un sistema informativo cartografico evoluto, la prevenzione e l'adattamento multirischio.

La LR 21/1/2015, n. 1 disciplina sia i piani alle diverse scale sia la materia edilizia. La sostenibilità ambientale e la tutela dei centri storici sono temi centrali. Meno aggiornati aspetti quali lo sviluppo di un sistema informativo cartografico evoluto, la prevenzione e l'adattamento multirischio. La scelta del testo unico ci consegna un documento molto lungo (più di 600 pagine anche se ad una sola colonna nella versione del Bollettino Regionale 6 del 28/1/2015) e articolato, che non rende sempre agevole verificare coerenze, eccezioni, e un filo conduttore ben delineato tra i diversi titoli e capi. Al fine di restituire un quadro schematico leggibile si propone la sintesi presentata nell'immagine a questo LINK.

Nel primo articolo si definisce l'obiettivo della legge consistente nel fornire strumenti di governo del territorio atti a dare coerenza, integrazione e sinergia alle politiche pubbliche in termini spaziali ed edilizi. Nei primi titoli specifica il ruolo rispettivamente del (i) Programma Strategico Territoriale (PTR, articoli 8 e 9) con il quale si costruisce una visione strategica per lo sviluppo sostenibile del territorio, definendo la necessaria interazione tra i vari livelli, dal regionale al locale, fino alla dimensione interregionale, nazionale e richiamando la programmazione europea; (ii) il Piano Paesaggistico Regionale (PPR, articoli 10-15) che indirizza le trasformazioni in funzione delle caratteristiche del territorio umbro con l'obiettivo di preservare e tutelare l'identità e i valori del paesaggio; e (iii) il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP, articoli 16-19) che, in coerenza con i piani sopra citati, permette il coordinamento tra provincie e comuni e tra comuni per quegli aspetti che lo richiedono quali le infrastrutture e la sostenibilità ambientale.

Il PTR sostituisce il precedente Piano Urbanistico Strategico Territoriale con allegato Disegno Strategico Territoriale (DST) per lo sviluppo sostenibile della regione istituito con L.R. 13/2009. Tuttavia, nella nuova legge non è del tutto chiaro come i due documenti preesistenti e già approvati nel 2009 si pongono rispetto al nuovo tipo di Programma. Il Piano Paesaggistico (PPR) assume realmente un ruolo strategico, una scelta comprensibile in una regione che presenta ancora elevati livelli di naturalità e nella quale tale piano deve lavorare con materiali di grande pregio. Il Piano Regolatore, cui sono dedicati gli articoli dal 20 al 33, si compone di una componente strutturale, nella quale si definiscono le scelte strategiche e le modalità di sviluppo, e di una parte operativa che definisce le norme, i vincoli, le modalità di attuazione. Seguono gli strumenti di attuazione, dai più tradizionali piani attuativi ai programmi urbani complessi che indirizzano operativamente la programmazione economica, urbanistica e paesaggistico-ambientale e infine gli strumenti di riqualificazione urbana ed edilizia. Per i programmi complessi e di riqualificazione sono previsti dei finanziamenti per raggiungere obiettivi che la Regione ritiene importanti. Il semplice affiancamento degli articoli dedicati ai piani attuativi e ai programmi complessi non consente di comprendere la reale differenza né come si relazionano con il piano regolatore. Gli articoli dal 60 al 67 sono specificamente dedicati ai centri storici per garantirne una riqualificazione non solo edilizia ma anche l'ammodernamento delle reti (67) e la rivitalizzazione attraverso il sostegno alle attività economiche (63).

Per i comuni al di sopra dei 10.000 abitanti è prevista la redazione di un Quadro Strategico di Valorizzazione (62) e dal punto di vista programmatorio è da sottolineare la possibilità di individuare Ambiti di Rivitalizzazione Prioritari (ARP) all'articolo 65. A seguire, una importante trattazione della valorizzazione e delle potenzialità del territorio umbro, nell'ottica dello sviluppo sostenibile, prende forma in cinque tematismi della pianificazione (articoli 80-109): sistema-ambiente, spazio rurale, ambiti urbani e insediamenti, e rischio territoriale ed ambientale. Così come per quanto attiene al sistema ambientale una particolare cura è dedicata alle reti ecologiche e ai siti della rete Natura 2000 (84), anche lo spazio rurale è oggetto di numerosi articoli che non si limitano a normare l'edilizia rurale o genericamente le zone agricole, ma mirano a valorizzare tale spazio come un insieme integrato di risorse fisiche, materiali, edilizie e di aree e colture di particolare interesse così come gli oliveti, elemento identitario del territorio umbro (88-94). La scelta del testo unico fa sì tuttavia che, come si evince dallo schema in figura, il numero più elevato di articoli dedicati per tema, per un totale di 59 articoli, riguarda specificamente l'edilizia in tutte le sue declinazioni, inclusa la normativa antisismica per gli edifici e le modalità di collaudo (articoli 110-168).

La partecipazione al processo di formazione del piano è oggetto di particolare attenzione. All'articolo 5 si esplicita la necessità di consultarsi e coordinarsi con i soggetti economici e con i cittadini e si definiscono i modi per sintetizzarne gli esiti. Negli articoli che specificano i contenuti del piano regolatore, all'articolo 24 si introduce il documento programmatico che, sulla base del quadro conoscitivo definito all'articolo 23 e del quale fa parte un bilancio urbanistico ambientale relativo alle trasformazioni avvenute nel decennio recedente (al comma 4), deve indicare gli obiettivi che il piano intende perseguire. Nel caso emergano nel documento aspetti di rilevanza sovracomunale, all'articolo 25 si disciplina la co-pianificazione con enti di livello superiore (provincia e regione) e con i comuni interessati, che può dare luogo ad un accordo preliminare di co-pianificazione.

Nel prosieguo ci concentreremo su tre punti relativi ad altrettante prospettive di analisi relative a: i. il ruolo del quadro conoscitivo e della valutazione dei piani (e dei programmi); ii. il trattamento dei rischi territoriali ed infine iii. il ruolo assegnato alla perequazione, alle compensazioni e agli incentivi.

i. La VAS (articoli 239-245) è indicata come strumento principe per la valutazione dei piani, per assicurarne la compatibilità con gli obiettivi di sostenibilità e conservazione dei valori paesaggistici e culturali. Tuttavia, anche per come sono posizionate le norme relative, il ruolo della valutazione appare limitato, a valle del processo di piano e non tale da informarlo in corso d'opera (Treu et al, 2000), non serve tanto a fornire una diagnosi della situazione, quanto a valutarne una compatibilità ex post. Non è chiaro come la valutazione debba essere effettuata ovvero non è esplicitato rispetto a quale stato presente le trasformazioni previste dal piano debbano essere confrontate e con quali criteri. Similmente non viene chiaramente indicata la necessità di costruire un quadro conoscitivo della proprietà e degli usi del suolo attuali rispetto ai quali ipotizzare strategie di sviluppo nei piani di area vasta ma anche nella parte strutturale del piano regolatore. Sebbene il quadro conoscitivo venga indicato come essenziale (all'articolo 8 comma 4 del PST, per il PPR articolo 12 comma 1, e articolo 23 per il piano regolatore comunale), non lo si lega in modo esplicito alla disponibilità di strumenti e portali per l'accesso ai dati geospaziali bene organizzato, ricco di strati informativi, che possa esser arricchito nel tempo dagli stessi operatori che lo utilizzano. Tale sistema informativo non è infatti in posizione centrale nella Legge regionale, ma relegato tra le "altre norme" agli articoli 254-257, nei quali è assunto più come strumento di monitoraggio che come strumento di pianificazione vero e proprio. Inoltre, come nota correttamente Zullo (2017), non definisce legende unificate e univoche nella interpretazione delle singole voci del piano regolatore, rendendone estremamente difficile la mosaicatura, essenziale per qualsiasi tipo di coordinamento sovracomunale. Lo sviluppo degli strumenti informativi e soprattutto la disponibilità di molte banche dati e di servizi offerti non solo a livello nazionale ma anche dalla Commissione Europea (si pensi ai servizi Copernicus di cui non vi è menzione nella legge) sono una risorsa imprescindibile per la cosiddetta pianificazione adattiva necessaria per affrontare le sfide connesse ai valori del mercato immobiliari che oscillano molto più rapidamente che in passato (cosa che potrebbe vanificare l'appetibilità della perequazione soprattutto in alcune aree, si veda Micelli, 2014) e alle notevoli incertezze sui futuri assetti territoriali. Questi ultimi soggetti a trasformazioni veloci non solo sotto la spinta di dinamiche socioeconomiche ma anche legate ai cambiamenti climatici e alle trasformazioni repentine indotte nei territori da eventi calamitosi.

ii. La Regione Umbria è infatti particolarmente soggetta a rischi naturali di vario genere. Nell'ultimo decennio ha sperimentato una serie di eventi estremi, dall'alluvione del 2012, del 2013-2014, dallo sciame sismico del 2016-2017. In questo quadro la legge si presenta come "ferrata" in materia di rischio sismico per il quale si prevedono diversi strumenti connessi con la pianificazione urbanistica e che viene pienamente considerato in tutta la vasta materia dedicata all'edilizia. L'Umbria aveva già integrato la Struttura Urbana Minima (SUM) nella normativa urbanistica (articolo 3 comma 3 LR 11/2005) come componente obbligatoria della componente strutturale del piano regolatore comunale, laddove si definiscono gli edifici strategici e la rete di accessibilità essenziali da mantenere sicuri in caso di evento sismico. La SUM si affianca alla CLE (acronimo che sta per Condizione Limite per l'Emergenza), strumento proprio della pianificazione di emergenza per il rischio sismico. Piano di emergenza che viene esplicitamente richiamato all'articolo 109, nel quale se ne definisce il necessario coordinamento con il piano urbanistico per quanto attiene alle aree destinate alle forze di soccorso e all'eventuale collocazione di alloggi e servizi temporanei.

La legge, tuttavia, non propone un approccio multirischio nonostante questa regione montuosa abbia frequentemente sperimentato danni dovuti a eventi concomitanti o a cascata, come è avvenuto con le molte frane innescate dal sisma 2016, e ad una elevata vulnerabilità sia fisica che sistemica, legata alla difficile accessibilità di molte aree e frazioni. Per i rischi diversi da quello sismico mancano riferimenti a normative e strumenti di valutazione specifici; la legge non fa riferimento esplicito né alla Direttiva Alluvioni né al Piano Gestione Rischio Alluvioni. Non vi sono riferimenti sostanziali alla necessità di prevedere misure strutturali e non strutturali di adattamento ai cambiamenti climatici in una Regione che essendo in prevalenza montana è probabilmente destinata a risentirne in modo significativo. La definizione di misure di prevenzione in campo urbanistico del rischio alluvionale, così come quello da impianti a rischio di incidente rilevante, è risolto in termini di distanze (articolo 95) deterministiche, perseguendo un approccio superato che non tiene conto dei progressi nell'ambito della modellazione del rischio. Peraltro, all'articolo 108 si specifica che sulla base di "specifiche valutazioni di rischio idraulico" i comuni possono ridurre la distanza minima di 100 metri dai corsi d'acqua e ambiti lacuali richiesta al comma
1. Inoltre, in diversi articoli ci si limita a considerare la fascia "A" come di rischio idraulico, sottovalutando l'importanza delle fasce B e C. Da un'analisi da noi condotta su alcuni piani regolatori di alcuni comuni colpiti dell'alluvione del 2012, si evinceva come, nelle maglie del passaggio dal piano strutturale a quello operativo, permanessero perfino in fascia A prescrizioni di completamento di lotti industriali precedentemente previsti ed effettivamente realizzati come da foto satellitare del 2017 (Mendoza, 2019). Nel testo normativo si parla di vulnerabilità declinandola rispetto al rischio sismico e molto focalizzata sugli edifici, mentre non sono richiamati metodi disponibili da diverso tempo, che valutano i tessuti urbani, la loro morfologia, l'uso di suoli, la densità di popolazione e visitatori.

Infine, vale la pena ricordare che con sentenza n. 68 del 5 aprile 2018 sono stati dichiarati incostituzionali agli articoli gli articoli 28, comma 10, e 56, comma 3, che avevano delegato al comune anziché alla regione il parere sugli strumenti urbanistici e attuativi siti in aree sismiche e da consolidare in contrasto con le indicazioni dell'articolo 89 del d.P.R. n. 380 del 2001.

iii. Tra gli strumenti che sono stati spesso indicati in passato per migliorare lo sviluppo urbano in aree più sicure e con minore impatto ambientale, sono stati spesso richiamati strumenti di natura economico-fiscale, quali incentivi, premialità, anche sottoforma di scambio di aree o di diritti edificatori verso aree di atterraggio migliori sotto il profilo del minor consumo di suolo e della minore esposizione a determinati rischi. La legge disciplina le premialità, compensazioni e perequazioni negli articoli 34-46. Si prevede la determinazione di una quantità edificatoria di superficie utile coperta (SUC) in sede di redazione di piano operativo nel rispetto delle indicazioni del piano strutturale. All'articolo 40 comma 2 si specifica che è nel piano che si definiscono le quantità edificatorie "mediante l'applicazione dell'indice di utilizzazione, eventualmente differenziato per parti di ambito o situazioni insediative, che non si trovano in analoghe condizioni". Da questa indicazione sembra superata l'idea di un indice perequativo indifferenziato, di cui alcuni autori hanno rilevato i rischi (Camagni, 2014), anche se l'estrema sintesi del comma non specifica i criteri per definire valori differenziali (Micelli, 2014). Al punto successivo si indica che per premialità non si può superare il 100% di incremento di quantità edificatorie nelle aree di nuova espansione e un incremento non superiore a tre volte la SUC per le aree di recupero dell'esistente, con la possibilità di cambi di destinazione d'uso. L'articolo 43 specifica le percentuali di incremento consentite per limitare il consumo di suolo nella misura del 30% di quanto già consentito al successivo articolo 95 cui si rimanda e che disciplina nello specifico la materia. In quest'ultimo è stabilito il limite del 10% di incremento rispetto alle disposizioni previste dai piani vigenti al 13 novembre 1997, data di entrata in vigore della legge urbanistica regionale 31/1997. Dalla comparazione tra previsioni di piano e stato dell'uso del suolo effettivo come rilevato da foto aeree e satellitari, Zullo (2017) rilevava che "il 60% delle zone F (Attrezzature tecnologiche) ed S (Servizi Pubblici) nella provincia di Perugia ed il 70% delle omologhe tipologie nella provincia di Terni restano ancora da attuare. Si evidenzia inoltre come il 60% delle zone C (Espansione residenziale) previste dai piani dei comuni della provincia di Terni sia ancora da realizzare". Viene quindi da domandarsi se la subordinazione delle previsioni di espansione e di nuovo consumo di suolo rispetto al solo indicatore del trend demografico degli ultimi dieci anni sia sufficiente (articolo 95 comma 3), o non si debbano considerare analisi che integrino anche scenari di sviluppo socioeconomico. Inoltre, non è chiaro che cosa occorra fare con le previsioni di piano che non si sono concretizzate. Benché sia probabilmente presto per verificare gli effetti della nuova legge, vale comunque la pena citare le percentuali analizzate nel Rapporto di Ispra sul Consumo di Suolo per l'anno 2017-2018, nel quale si evince che l'Umbria con il suo 6.9% si colloca leggermente al di sopra della media nazionale del 6.05% mentre l'area protetta dei Monti Sibillini si attesta in piena media dell'incremento nei parchi nazionali, attestata al 2.7%. Una delle ragioni che possono essere addotte riguarda l'esigenza delle aree per gli alloggi provvisori in seguito al sisma 2016-2017. La legge regionale Speciale per la Ricostruzione LR 8/2018 va infatti in deroga alla Legge Regionale 1/2015 soprattutto in materia di consumo di suolo necessario per realizzare le SAE (Strutture abitative di emergenza) e i servizi collettivi delocalizzati dai centri storici danneggiati.

Ci sembra di poter affermare che la LR 1/2015 si mantiene in bilico tra innovazione e tradizione. Molti elementi innovativi della legge erano già presenti nelle leggi regionali urbanistiche precedenti (distinzione tra parte operativa e strutturale, "conferenza partecipativa" prima dell'adozione del piano nella LR 31/1997; conferenza di co-pianificazione e il conseguente accordo, l'attuazione del piano regolatore anche attraverso programmi urbanistici, la perequazione nella LR 11/2005). Indubbiamente la LR del 2015 comprende finalmente la pianificazione multilivello, integrando al proprio interno piani di scala superiore a quella comunale prima disciplinati in modo separato e specifica in modo più comprensivo i contenuti del piano e definisce in modo più esaustivo piani e programmi finalizzati alla rigenerazione urbana e agli interventi nei centri storici.

È nelle maglie dei diversi articoli e in alcuni contenuti che la legge avrebbe potuto prendere una direzione più decisamente innovativa, ad esempio integrando contenuti e indicazioni della programmazione europea in materia di politiche di coesione territoriale, distinguendo tra aree urbane forti e aree montane cosiddette "interne", affrontare in modo più coerente con il più recente stato dell'arte la questione della prevenzione multirischio e di adattamento ai cambiamenti climatici.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Anna Faiella, Scira Menoni e Emanuela Pulimeno

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi

RIFERIMENTI BIBLIOGRAFICI