La legge regionale del Lazio sul governo del territorio (L.R.38/1999): cronaca della disapplicazione

La rigenerazione urbana, lo snellimento dei procedimenti, la pianificazione del paesaggio devono costituire componenti non separate del processo unitario di riforma del governo del territorio.

Nel Lazio la prima legge regionale organica sul governo del territorio è stata approvata solo nel dicembre del 1999(1), a poco meno di trent'anni dall'istituzione delle Regioni con grande ritardo ha messo in campo l'avvio del decentramento in materia urbanistica al livello territoriale provinciale con il parallelo obiettivo di un rinnovo generalizzato della pianificazione comunale. La scelta, in linea con molte altre leggi regionali che da tempo avevano già anticipato e applicato tale principio, è stata da subito frenata dalla stessa Regione, che, modificandone l'indirizzo originario, ha inizialmente subordinato la delega delle funzioni all'approvazione del relativo piano territoriale di ciascuna provincia. Tale rinvio ha comunque prodotto inizialmente un risultato positivo promuovendo a livello provinciale la redazione degli strumenti di pianificazione territoriale.

In particolare sono stati definitivamente approvati dalla Regione Lazio, ai sensi della LR 38/1999, ed attualmente vigenti i PTPG delle Province di Frosinone dal 2007, Viterbo dal 2008, Rieti dal 2009 e Roma dal 2010(2); risulta anche approvato dalla Regione, in conferenza di pianificazione, il documento preliminare di indirizzo della Provincia di Latina che successivamente ha adottato nel 2016 il PTPG(3), l'adozione del piano provinciale rende efficaci le misure di salvaguardia previste nell'articolo 25 della LR 38/1999. L'approvazione e adozione dei PTPG delle Province ha comportato la definizione, condivisa con la Regione, della strategia di assetto territoriale dell'intero territorio laziale e, pur nelle consuete e spesso non omogenee modalità redazionale dei piani, ha avviato la concreta applicazione della legge urbanistica per ciò che concerne la definizione dei quadri di riferimento delle modalità, contenuti, iter di adozione e approvazione degli strumenti urbanistici attuativi e generali dei Comuni; delegando con gradualità temporale le funzioni in materia urbanistica dalla Regione alle Province dotate di piani territoriali vigenti.

Il tutto ha funzionato dall'approvazione dei singoli PTPG fino al 2013 anno in cui la Regione ha modificato la legge urbanistica regionale, in particolare il comma 1(4) dell'articolo 66 che ha esteso il termine del passaggio delle competenze alle Province fino alla data di recepimento da parte dei Comuni del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale, allo stato non ancora approvato, prorogando in tal modo la permanenza dell'applicazione delle vigenti leggi urbanistiche prima della LR 38/1999, in particolare la LUN de 1150 del 1942. La disposizione ha dunque di fatto ricondotto alla competenza regionale l'approvazione degli strumenti urbanistici; mentre la compatibilità di questi con il PTPG viene effettuata, a seguito degli indirizzi impartiti dalla stessa Regione, tramite il previo parere della Provincia da emettere di volta in volta sui singoli strumenti adottati dai Comuni; parere acquisito prima dei definitivi atti approvativi dalla Regione stessa.

A tale situazione di cristallizzazione fa da contrappunto l'approvazione nel 2008 del nuovo PRG del Comune di Roma Capitale che ha evidenziato, in una fase di evoluzione della disciplina verso nuovi strumenti di gestione delle previsione (criteri di perequazione, contributo straordinario, cessione compensativa, compensazione urbanistica), sia la necessità di un aggiornamento legislativo regionale di supporto alle innovazioni sperimentate ed introdotte sia l'opportunità di una generale revisione del tradizionale impianto urbanistico dello strumento comunale. Peraltro al fine di accelerare il procedimento approvativo del nuovo PRG di Roma è stata effettuata nel 2006 un'apposita e opportuna variazione della LR 38/1999, articolo 66 bis, prevedendo l'approvazione del piano urbanistico con la deliberazione dell'Assemblea capitolina (consiglio comunale) preceduta da una conferenza di servizio per la determinazione dell'accordo di pianificazione con la contestuale e paritetica partecipazione alla valutazione delle competenti strutture tecnico amministrative di Regione, Provincia e Comune di Roma Capitale e previa convalida degli esiti da parte dei rispettivi organi istituzionali competenti.

Tale disposizione, ancora in vigore, ha riguardato però solo Roma Capitale, ribadendo la volontà della Regione di trattenere le competenze e non di condividere le decisioni urbanistiche assunte in sede approvativa anche con gli altri 377 Comuni del Lazio, a cui viceversa sarebbe stato utile e coerente estendere la positiva applicazione. Lo scenario attuale quindi si presenta in tutta la sua complessità, emerge una situazione sospesa in cui il processo di decentramento risulta arenato, per certi versi non più di attualità e di fatto decaduto, anche alla luce della legge di riforma degli enti locali 56/2014 che ha ridotto il livello amministrativo di province e città metropolitane, eliminando l'elezione diretta dei propri rappresentati. Al riguardo un alibi la Regione lo ha sempre coltivato infatti dall'approvazione della LR 38/1999 sono state effettuati ben tre tentativi di redigere nuovi testi organici della legge sul governo del territorio, tutti compiuti dalle istituite commissioni redazionali, di cui solo l'ultimo ha avuto una presa d'atto favorevole da parte della Giunta Regionale nel dicembre 2015, ma nessuna delle proposte formulate è stata mai inviata al Consiglio Regionale anche per un semplice avvio della discussione di merito da parte dell'organo competente.

Inoltre la Regione risulta priva dello strumento territoriale: il Piano Territoriale Regionale Generale -PTRG, pur predisposto e a suo tempo trasmesso al Consiglio Regionale con la proposta di approvazione nel dicembre del 2004, anche in questo caso non è stato mai approvato e mai riproposto all'ulteriore esame del Consiglio nelle legislature successive; nonostante il PTRG proponesse un'impostazione normativa innovativa di carattere strategico declinando le previsioni per sistemi (insediativi, infrastrutturale, ambientale) a loro volta definiti per "Obiettivi" e più dettagliate "Azioni" con riferimento anche alla proiezione degli scenari di riferimento della programmazione settennale della Unione Europea. In tal modo la pianificazione territoriale, regionale e provinciale/metropolitana, risulta sempre più relegata ad un adempimento formale e sottoutilizzata, anche quando risulti conclusa con l'approvazione, vanificando il suo compito primario di governo dell'assetto territoriale e di cinghia di trasmissione della programmazione economica.

Mentre la pianificazione settoriale assume un sempre maggiore ruolo anche sotto il profilo giuridico, in quanto protetta dalla capacità, in forza di legge, di incidere sulla proprietà privata tramite specifici ed autonomi procedimenti, disciplinando in forma diretta attraverso la componente settoriale le trasformazioni, la salvaguardia dai rischi e della salute della popolazione, nonché la tutela e conservazione del territorio regionale. Gli effetti ed i contenuti dell'enorme sforzo redazionale, economico, amministrativo, di comunicazione compiuto dai piani territoriali prodotti appaiono dunque pressoché vanificati, restano e si utilizzano gli apparati conoscitivi e le strategie e le previsioni territoriali delineate come riferimenti di scenario e di visione di sfondo, di norma separati dalla conseguenziale attuazione o programmazione degli interventi.

In assenza di una efficace e ricosciuta legge organica sul governo del territorio la Regione Lazio ha dirottato l'impegno legislativo dell'ultimo decennio su tre attività prevalenti:
1. la rigenerazione urbana, con la legge 7 del 2017, che è stata redatta, in termini di incentivi edilizi e di cambi di destinazione urbanistica, in una logica di continuità con quanto contenuto per l'attuazione nel cd "Piano casa" statale e dunque in deroga alle previsioni urbanistiche su cui aveva sviluppato ben tre leggi regionali dal 2009 al 2012, ma diversamente dalle precedenti fasi ha obbligato i Comuni ad un'apposita variante urbanistica semplificata per l'individuazione degli ambiti applicativi della rigenerazione;
2. la semplificazione attuativa, modificando più volte la legge regionale 36 del 1987 a partire dal 2009, che è stata a suo tempo predisposta, in applicazione di disposizioni statali, per la declinazione delle modalità di approvazione della pianificazione attuativa di livello comunale comunque denominata; allo stato prevede tre differenti livelli di procedimenti per la realizzazione delle previsioni dei PRG: in conformità con possibili lievi variazioni, in variante senza l'atto approvativo regionale ma con una più semplice verifica per eventuali adeguamenti, ed in variante: in quest'ultimo caso consentendo di modificare anche ambiti destinati a zone agricole ed introducendo per l'approvazione finale il silenzio-assenso a seguito della decorrenza di novanta giorni dall'invio alla Regione.
3. L'integrazione nelle zone agricole dei piani urbanistici generali con ulteriori nuove destinazioni, prefigurata come modifica diretta della legge regionale generale 38 del 1999, che è stata consentita con la possibilità di introdurre, spesso in forma di intervento diretto, attività diverse da quelle previste per le zone agricole tramite due diverse modalità: la multi-funzionalità con l'obbligatorio coinvolgimento dell'imprenditore agricolo e la multi-imprenditorialità in cui dette diverse attività possono essere attuate prescindendo dall'imprenditore agricolo proprietario delle aree.

Dall'applicazione combinata delle leggi scaturisce un panorama di azioni frammentarie e riduttive, anche se effettuate di norma su specifiche istanze e pressioni delle componenti imprenditoriali del settore, che non produce innovazione ed esclude o induce ad escludere l'opportunità di rinnovare la dotazione della strumentazione urbanistica generale dei Comuni, già carente all'epoca dell'emanazione della legge sul governo del territorio del 1999 e che allo stato registra solo per il 17% dei Comuni, 63 su 378, la sussistenza di un piano regolatore generale approvato dopo il 1999. La carenza è presente anche nei 27 Comuni con popolazione superiore a 30.000 abitanti, di cui solo 7 hanno un piano successivo 1999, e negli 11 Comuni con popolazione maggiore di 50.000 abitanti di cui ben 7 Comuni hanno un PRG approvato negli anni '70 e solo 2 hanno un piano successivo al 1999.

L'esigenza e la necessità di un rinnovo generalizzato della pianificazione appaiono in tutta la loro gravità, anche se è altrettanto evidente che il carico amministrativo, burocratico e finanziario di un nuovo piano fa propendere le scelte dei Comuni e degli operatori del settore a percorsi e scorciatoie già sistematicamente predisposte. Infine risulta all'ordine del giorno la prossima approvazione da parte del Consiglio Regionale del Piano Territoriale Paesaggistico Regionale, di recente presentato con proposta di deliberazione consiliare n. 59 del 5 febbraio 2021, dopo l'applicazione delle decisioni contenute nella recente Sentenza n. 240 del novembre del 2020 della Corte Costituzionale che ha annullato la precedente delibera di approvazione (n. 5 del 2019 pubblicata a febbraio 2020) per violazione dei canoni della leale collaborazioni fra le pubbliche amministrazioni.

Questo evento contiene in nuce la potenzialità di proporre le condizioni e le innovazioni per una complessiva revisione legislativa delle disposizioni sul governo del territorio più volte tentata, in quanto l'approvazione del PTPR, adottato dal 2008; dovrà essere obbligatoriamente recepito nei Piani regolatori comunali aprendo uno scenario di prospettiva che contemperi le opzioni di sviluppo e di competizione con la tutela e la conservazione del territorio. Una scadenza ben presente sul tavolo dei compiti futuri dell'Amministrazione regionale a cui non deve sfuggire l'opportunità di innescare, in una congiuntura favorevole, un esteso processo di transizione ecologica, oggi all'ordine del giorno per disponibilità di risorse ma anche per affrontare i cambiamenti climatici e la difesa dalla pandemia, a condizione che parta in stretta correlazione con una nuova stagione della pianificazione urbanistica dei Comuni attraverso il rinnovo dell'impianto legislativo vigente, che sia condiviso ed anche sostenuto da incentivi volti a produrre nuovi piani comunali: utili, certi nelle strategie e condivisi dalle comunità locali e di base.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Daniele Iacovone

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi

Note:
(1) "Norme per il governo del territorio" legge n. 38 del 22 dicembre 1999 – BUR del Lazio n. 36 del 30.12.1999
(2) Province di: Frosinone - PTPG approvato con DCP n. 37 del 28.12.2006 e pubblicato sul BURL n. 19 del 10.7.2007, S.O. n. 1; Rieti - PTPG approvato con DCP n. 14 del 15.4.2009 e pubblicato sul BURL n. 25 del 7.7.2009 S.O. n. 115; Roma - PTPG approvato con DCP n. 1 del 18.1.2010 e pubblicato sul BURL n. 9 del 6.3.2010 S.O. n. 45, Viterbo - PTPG approvato con DCP n. 105 del 28.12.2007 e pubblicato sul BURL n. 9 del 7.3.2008, S.O. n. 16 (DGR n. 4 dell'11.1.2008))
(3) Provincia di Latina: Il Documento Preliminare di indirizzi al Piano Territoriale Provinciale Generale (PTPG) ai sensi dell'ex art. 20 bis L.R. n° 38/99, approvato dal Consiglio Provinciale con Deliberazione n° 52 del 2003 (B.U.R.L. n° 25 del suppl. n° 1 del 10/09/2003); il PTPG adottato con DCP n. 25 del 27.09.2016.
(4) Art. 66 (Applicazione transitoria delle vigenti leggi urbanistiche)
1. Fino alla data di adozione del PUCG e, comunque, fino alla scadenza del termine previsto sia per l'adeguamento dei piani regolatori generali ai PTPG sia per il recepimento del PTPR ai sensi dell'articolo 27.1 della l.r. 24/1998, ai piani regolatori generali e loro varianti, ivi comprese quelle derivanti dagli accordi di programmi ed i progetti in variante, nonché agli strumenti urbanistici attuativi e loro varianti, continuano ad applicarsi le leggi regionali urbanistiche previgenti.