La riforma della contabilità nel Pnrr

Il Pnrr utilizza modelli economici complessi al fine di quantificare, a livello di singolo output, l'impatto che gli scenari di intervento pubblico ipotizzati nel documento genereranno - si auspica - distintamente per attività produttiva e per settore istituzionale. In termini più semplici, viene adottato un approccio bottom-up che consente di attribuire i flussi previsti di spesa dapprima a livello di singoli prodotti, e poi, per aggregazioni successive, a livello di componenti, di missioni e, infine, di tutto il programma. In questo senso, la tavola 1.1, a pagina 22 del Piano, è di una chiarezza esemplare.

Sfogliandone però le circa 250 pagine, salta all'occhio come una parte non trascurabile del piano sia dedicata alle "riforme", intese come un insieme integrato di investimenti «orientato a migliorare l'equità, l'efficienza e la competitività del Paese, a favorire l'attrazione degli investimenti e in generale ad accrescere la fiducia di cittadini e imprese. (…) puntano, in particolare, a ridurre gli oneri burocratici e rimuovere i vincoli che hanno fino ad oggi rallentato la realizzazione degli investimenti o ne hanno ridotto la produttività». È, forse, uno degli aspetti del Pnrr di cui, fino a ora, meno si è discusso; eppure, queste riforme «sono espressamente connesse agli obiettivi generali del Pnrr, concorrendo, direttamente o indirettamente, alla loro realizzazione».

Sono, invece, ormai ampiamente note le sei missioni che rappresentano la riclassificazione del dispositivo di ripresa e resilienza, e degli altri strumenti di sostegno finanziario, in base al criterio di destinazione della spesa: digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per una mobilità sostenibile; istruzione e ricerca; inclusione e coesione; salute.

Ebbene, le riforme di cui sopra si definiscono "orizzontali" (o di contesto), se d'interesse traversale per tutte le missioni, oppure "settoriali", se contenute all'interno di singole missioni. Esistono, infine, le riforme "abilitanti": si ritiene che, senza di esse, il piano non potrebbe essere attuato «a causa degli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati».

Veniamo dunque al punto: dotare l'intera Pa di un sistema di contabilità economico-patrimoniale di tipo accrual (ossia basato, per l'appunto, sul criterio di competenza economica) è considerata riforma abilitante della semplificazione e della razionalizzazione legislativa.

Primo elemento di novità: l'obiettivo, a dir poco ambizioso, è di dotare il settore pubblico di un sistema contabile "unico", e non più "semplicemente" (!) uniforme e omogeneo come quello attualmente in vigore, disegnato nei suoi principi e criteri essenziali dalla legge di contabilità e finanza pubblica (legge 196/2009), e introdotto separatamente dal Dlgs 118/2011 (e dai suoi tredici correttivi) per le autonomie locali, e dal Dlgs 91/2011 per le amministrazioni centrali.

Secondo elemento di novità: il sistema contabile descritto dal Pnrr vede la natura economico-patrimoniale dei valori "al centro" delle rilevazioni contabili e del sistema di bilancio, e non più semplicemente "a fini conoscitivi" rispetto alla natura finanziario-autorizzatoria dei valori medesimi.

Terzo elemento di novità: il sistema contabile di natura economico-patrimoniale è basato sul principio accrual, in base al quale i fatti di gestione vengono contabilizzati indipendentemente dal momento in cui si verificano le transazioni di cassa. Adottare il principio accrual per il settore pubblico significa collocarsi in linea con il percorso delineato a livello internazionale ed europeo per la definizione e l'adozione dei principi IPSAS/EPSAS, e in attuazione della Direttiva europea 85/2011.

I "tifosi" della contabilità civilistica attendano, però, prima di esultare: la contabilità accrual non sostituirà la natura giuridico-autorizzatoria dei valori finanziari previsionali; piuttosto, i valori economico-patrimoniali avranno "piena dignità", affiancando quelli finanziari a consuntivo.

Sbaglierebbe, comunque, chi ritenesse una completa novità l'introduzione del criterio di competenza economica. Il percorso ha avuto inizio quasi un quarto di secolo fa, con l'approvazione della legge 94/1997 che introdusse le unità previsionali di base del bilancio dello Stato, ossia un sistema di contabilità analitica articolata per centri di costo.

Nel 2009, come detto, la legge-delega sull'armonizzazione, e, dopo la sperimentazione triennale, i due decreti che hanno gettato le basi dell'armonizzazione della contabilità finanziaria, mentre la contabilità economico-patrimoniale manteneva le proprie specificità da un ente all'altro.

Quella prima riforma della contabilità nazionale è stata assolutamente dirimente, portando le nostre istituzioni a partecipare attivamente all'EPSAS Working group e ai tavoli Eurostat in cui si delineava un sistema di contabilità economico-patrimoniale unico a livello comunitario.

Nel corso degli ultimi anni, quindi, si è stratificata, a livello centrale, un'importante mole di "conoscenza" (knowledge), che adesso è stata trasposta nel Pnrr, ma che necessita di compiere ulteriori passi prima di concretizzarsi in "competenze" con cui possano familiarizzare gli operatori contabili di tutta la Pa (centrale e territoriale).

Da questo punto di vista, il suo inserimento nel Pnrr dovrebbe agevolare il percorso di introduzione della contabilità economico-patrimoniale di tipo accrual: essere incluso fra i circa sessanta progetti più rilevanti, significa infatti rispettare milestone e target, sotto l'occhio attento dell'Unione europea. Entro il 2024 dovranno essere definiti e predisposti:
- il framework concettuale di riferimento per il nuovo sistema di contabilità accrual;
- un adeguato set di standard contabili, modellati sugli IPSAS e sugli emanandi EPSAS;
- un piano dei conti multidimensionale (in quanto i fatti di gestione devono essere rilevati contemporaneamente sul piano finanziario, economico, patrimoniale e analitico);
- un manuale operativo che consenta di tradurre i principi contabili in routine.

Il 2025 dovrà essere destinato a un adeguato e quanto mai essenziale piano di formazione del personale.

Si stima che nel 2026 la contabilità economico-patrimoniale accrual sarà entrata in vigore in almeno il 90 per cento delle pubbliche amministrazioni, per poi essere applicata all'intero comparto negli anni immediatamente successivi.

I risultati attesi della riforma sono una base informativa completa e attendibile, un miglior set di dati ai fini del consolidamento dei conti, un incremento di trasparenza e accountability dell'azione amministrativa, ma anche il potenziamento dei sistemi di valutazione della performance, dei sistemi di controllo interno e di analisi dei rischi.

A supporto del processo riformista è stato realizzato un sistema informativo chiamato Init, basato su un'architettura Erp (Enterprise resource planning) e strutturato in moduli collegati e integrati, capaci cioè di misurare, con un'unica rilevazione contabile, il profilo finanziario, economico-patrimoniale e analitico (per centri di costo) di uno stesso fatto di gestione. Di fatto, le rilevazioni contabili delle amministrazioni centrali sono state trasferite su Init dal 15 aprile scorso, influenzando dunque la revisione del Budget 2021 e la predisposizione del Budget 2022/2024 (Circolari Mef-Rgs n. 1 del 13 gennaio 2021, n. 9 del 19 marzo 2021, n. 14 del 21 aprile 2021, n. 16 del 25 maggio 2021).

Di tutto ciò si sta occupando un assetto di governance, interno a Mef-Rgs, composto da un comitato direttivo, una segreteria tecnica, uno standard setter board indipendente ed un gruppo di consultazione, che collaborano, ciascuno per il proprio ruolo, alla stesura e all'approvazione dei principi per la tenuta della contabilità accrual.

(*) Università di Pisa

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Gli appuntamenti per i revisori degli enti locali

IL PNRR E IL SISTEMA DI PROGRAMMAZIONE DEGLI ENTI LOCALI
Sabato 16 ottobre 2021, dalle ore 8.30 alle ore 13.30, presso sala Fellini, a Roma eventi in piazza di Spagna si svolgerà il convegno nazionale Ancrel organizzato in collaborazione con Odcec Roma sul tema: il Pnrr e il sistema di programmazione degli enti locali. Durante la mattinata a cura del Prof. Andrea Ziruolo, Presidente del Comitato Scientifico Ancrel, verrà designato il vincitore della Quarta Edizione PREMIO ANTONINO BORGHI Miglior tesi di Laurea in materia di Contabilità Enti Locali. Maggiori informazioni nella brochure

FORMAZIONE SU ENTI LOCALI E-LEARNING 2021
L'ordine dei Dottori commercialisti e degli esperti contabili di Belluno, l'ordine dei Dottori commercialisti e degli esperti contabili di Trento Rovereto e Ancrel, sezione Veneto, mettono a disposizione dei soggetti che operano negli enti locali una proposta formativa in modalità e-learnig on demand. Le attività formative sono rivolte in particolare ai responsabili dei servizi finanziari, tributi, personale, contratti, partecipate, ai segretari provinciali e comunali, ai Presidenti di Provincia, sindaci, delegati provinciali e assessori comunali, ai dottori e ragionieri commercialisti ed esperti contabili, ai revisori legali. Il programma è articolato su dodici lezioni, ciascuna di 2 ore. Maggiori dettagli nella brochure

CORSO BASE PER REVISORI DEGLI ENTI LOCALI
In aula, a Vicenza, il 11 - 16 novembre 2021, si terrà un corso che si propone di fornire una formazione professionale di base per l'attività di revisione di enti locali necessario anche per l'iscrizione/mantenimento nell'Elenco dei revisori degli enti locali tenuto dal ministero dell'Interno e nel contempo anche per assolvere agli obblighi di formazione continua previsti dal regolamento di formazione emanato dal Cndcec. Maggiori dettagli nella brochure

CORSO PROFESSIONALE PER REVISORI DEGLI ENTI LOCALI
In aula, a Treviso/Belluno, dal 27 settembre 2021 all'8 novembre 2021; a Venezia, dal 28 settembre 2021 al 2 novembre 2021 e a Verona, dal 29 settembre 2021 al 3 novembre 2021 si terrà un corso si propone di fornire un aggiornamento professionale nell'attività di revisione di enti locali, necessario anche per l'iscrizione/mantenimento nell'Elenco dei revisori degli enti locali tenuto dal ministero dell'Interno e nel contempo anche per assolvere agli obblighi di formazione continua previsti dal regolamento di formazione emanato dal Cndcec e a quelli previsti dal programma di aggiornamento professionale per revisori legali di cui al Dlgs n. 39 del 27 gennaio 2010 (per le materie caratterizzanti gruppo A) per il mantenimento dell'iscrizione nell'Elenco dei revisori legali tenuto dal ministero dell'Economia e delle Finanze. Il corso è utile anche ad amministratori e funzionari di enti locali e società partecipate da enti locali. Maggiori dettagli nella brochure

CORSO PROFESSIONALE PER REVISORI DEGLI ENTI LOCALI
In aula, a Trento, dal 30 settembre al 4 novembre 2021 si terrà un corso si propone di fornire un aggiornamento professionale nell'attività di revisione di enti locali, necessario anche per l'iscrizione/mantenimento nell'Elenco dei revisori degli enti locali tenuto dal ministero dell'Interno e nel contempo anche per assolvere agli obblighi di formazione continua previsti dal regolamento di formazione emanato dal Cndcec e a quelli previsti dal programma di aggiornamento professionale per revisori legali di cui al Dlgs n. 39 del 27 gennaio 2010 (per le materie caratterizzanti gruppo A) per il mantenimento dell'iscrizione nell'Elenco dei revisori legali tenuto dal ministero dell'Economia e delle Finanze. Maggiori dettagli nella brochure