Le leggi regionali e la ricerca dei principî del diritto urbanistico

Le norme in vigore, l'analisi delle provvedimenti e le schede di sintesi

a cura di Censu, Inu e Siu

30 Aprile 2021

Presentazione a cura di Paolo La Greca, Michele Talia e Maurizio Tira

I più anziani fra i lettori di questo Dossier hanno, ancora, come evocativo dello strumento urbanistico comunale il Piano Regolatore Generale: il PRG. Bene! siate pronti, scorrendo queste pagine, a ritrovarlo in compagnia dei nuovi PUC, PSC, PUG, PGT, PCTP, PAT. Il vecchio acronimo sopravvive in Piemonte, ma il Piano si è trasformato profondamene d'ovunque sia nel nome che nei contenuti e nelle procedure di approvazione. Insieme al Piano Regolatore – sul quale come ricordava Campos Venuti, si sono fondate in Italia le ragioni dell'urbanistica ed il sapere degli urbanisti – anche gli altri strumenti regolativi della pianificazione di area vasta o attuativi delle scelte del piano locale hanno subito profonde caratterizzazioni nelle diverse normative regionali.

Diciannove leggi regionali e due leggi provinciali costituiscono il mosaico complesso ed eterogeneo che regola in Italia il "governo del territorio", locuzione che ha sostituito quello di "urbanistica" nella nostra Costituzione, dopo la riforma introdotta con la legge di riforma costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3. Normative che hanno subito, negli anni che ci separano dall'inizio effettivo dell'operatività delle regioni, numerose e anche radicali trasformazioni, secondo modelli anche profondamente diversi.

Il Centro Nazionale di Studi Urbanistici (CeNSU), l'Istituto Nazionale di Urbanistica (INU) e la Società Italiana degli Urbanisti (SIU) hanno ritenuto di avviare una riflessione congiunta per analizzare sincronicamente queste leggi con una dichiarata duplice finalità. Da una parte consentire ai professionisti, ai funzionari, agli stessi amministratori, ma anche alla gente comune, di orientarsi in un panorama eccessivamente frammentato, tanto da far apparire perfino contraddittoria la domanda di pianificazione che, per contro, necessita oggi di chiarezza e incisività, proprio poiché la sua azione è indispensabile in una società moderna e complessa come quella italiana. In una società di mercato la pianificazione è indispensabile, e solo le forme che essa assume possono essere opzionali. Questa scienza che sconfina nell'arte di assumere decisioni pubbliche di utilità sociale, nella celebre definizione di Faludi, sembra sfuocata nel nostro Paese in questo difficile tempo che ci è dato da vivere.

Poco tempo fa, in un articolo sul "Corriere", Giuseppe De Rita ha evidenziato che la politica nazionale spinge a un'attività legislativa troppo, se non esclusivamente, impegnata con grande fervore ai problemi e questioni dettate all'ordinario della vita quotidiana. Per contro si avverte la necessità di saper cogliere quel "bisogno di futuro" che sempre più evidente serpeggia nella società italiana. La speranza che il domani possa riservare nuove opportunità deve essere accompagnata dalla nostra capacità di disegnare un futuro possibile e diverso da quello probabile che si attuerebbe comunque, approssimato e inatteso. Servono politiche pubbliche capaci di immaginare e disegnare una nuova struttura della vita collettiva, sia nella composizione sociale, che nelle dinamiche del territorio, per perseguire con coraggio e creatività lo sviluppo e la crescita economica e civile del nostro Paese.

È una sfida che le nostre organizzazioni vogliono raccogliere. È una prospettiva, quella di ricentrare le politiche pubbliche e le conseguenti scelte economiche sul palinsesto territoriale del nostro Paese, che ci appare irrinunciabile. Una rinnovata pianificazione urbanistica e territoriale deve tornare al centro delle azioni di governo, soprattutto nella prospettiva del Next Generation EU e delle ingenti risorse che esso mobiliterà per il nostro Paese.

Ed è proprio da qui che si manifesta l'altra ragione per la quale abbiamo voluto proporre questo lavoro comparato che oggi si sottopone ai lettori attenti ed informati del "Sole 24 Ore". Siamo convinti, ora più che mai, della necessità di contribuire alla definizione di quei "principî del diritto urbanistico" che il Governo e il Parlamento nazionale devono individuare, senza ulteriori esitazioni. È una questione risalente a oltre 20 anni, non più differibile e che oggi non può essere conseguita se non a partire da un'analisi comparata degli effetti conseguiti dalle differenti leggi regionali.

Una indifferibilità che era legata alla modifica del "Titolo V" della Costituzione italiana introdotta con la legge di riforma n. 3/2001. A quel tempo era apparso subito evidente l'accentuarsi di quanto già accaduto con la prima devoluzione regionale: una variegata, crescente e talvolta ingiustificata proliferazione normativa. Proprio in quegli anni, Paolo Stella Richter (2002) pubblicava un agile volumetto dal titolo: "I principî del diritto urbanistico". Lo scopo dichiarato del libro era quello di individuare i principî fondamentali della legislazione urbanistica statale, per precisare l'esercizio della potestà legislativa regionale, che a tali principi deve essere vincolata nella prospettiva disegnata dal modello della legislazione concorrente.

Come è noto, infatti, l'art. 117 della Costituzione, nella nuova formulazione, individuava il "governo del territorio" fra le 19 "materie di legislazione concorrente". Per queste materie la Costituzione prevede espressamente, sempre all'art. 117, che "spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato".

Si tratta di ben 19 materie rilevanti per l'organizzazione, il funzionamento, la vita sociale, la produzione del Paese. Fra queste, di particolare interesse per il governo del territorio, vi sono: la protezione civile; i porti e gli aeroporti civili; le grandi reti di trasporto e di navigazione; la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia, ma anche la stessa tutela della salute. È proprio quest'ultima materia che testimonia più efficacemente la necessità, anche alla luce della pressione esercitata sul sistema sanitario dalla pandemia, di chiarire più precisamente i compiti di ciascun livello di governo. Questioni sollevate dalla riforma costituzionale sottoposta a referendum e con troppa faciloneria poi accantonate. Riguardando con attenzione le materie che i legislatori hanno inserito fra la legislazione concorrente, attribuendone competenze specifiche alle Regioni, ritroviamo in buona parte quelle che la legge urbanistica fondamentale del 1942 (la L. 1150) aveva assegnato proprio al Piano Regolatore.

Ma se riflettiamo sull'evoluzione, da tutti condivisa, dei campi di applicazione della pianificazione territoriale e urbanistica e del suo specifico disciplinare, così come si è definito negli anni recenti, allora la questione si complica. Infatti, in questa prospettiva la contrapposizione, o se si vuole la sovrapposizione, con le materie nelle quali lo Stato ha legislazione esclusiva si manifesta evidente. Basti ricordare che fra i compiti esclusivi dello Stato si ritrova, sempre all'art. 117, lettera "s) la tutela dell'Ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali". Quale funzione avrebbe un Piano che non ponesse questi temi fra quelli fondativi della sua azione? Come possono le leggi regionali agire concretamente per definire azioni di governo su un territorio del quale non hanno complete competenze? I rimandi continui a pianificazioni separate non aiutano a trovare quell'unicità di azione che appare indispensabile a fronte della complessità posta dai cambiamenti in atto.

L'incongruenza è ancora più manifesta se si considera quanto questo scenario italiano sia estraneo a quei modelli di europeizzazione del governo del territorio, coerenti e meglio consolidati con i nuovi statuti disciplinari, promossi dai contesti normativi di altre nazioni europee caratterizzate da un processo di convergenza sempre più conforme ai nuovi campi della pianificazione. Ma c'è di più: la mancata risoluzione delle relazioni istituzionali nel campo della legislazione concorrente espone il nostro Paese ad un pericoloso aggravamento del deficit di efficienza della spesa pubblica, e questo proprio ora che la pubblica amministrazione sarà sottoposta ad una crescente pressione a causa della necessità di allocare in modo rapido ed efficace le ingenti risorse messe a disposizione secondo le priorità del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Nel grande cantiere delle riforme che l'attuazione del PNRR dovrebbe inaugurare, la messa a punto di una legge di principi sul governo del territorio può costituire un passaggio obbligato anche per gli effetti positivi che tale provvedimento potrebbe comportare, soprattutto in vista della riorganizzazione della Pubblica Amministrazione, ma anche in modo ovviamente più indiretto sulla riforma della giustizia amministrativa. A questo punto non ci resta che congedare con fiducia questo primo aggiornamento sulla legislazione regionale, nella convinzione che questo contributo potrà aprire la strada ad un'ulteriore azione che, ci auguriamo, sarà altrettanto utile ed incisiva.