Le ultime pronunce sull'indicazione dei costi della manodopera negli appalti

Non è obbligatoria l'indicazione in offerta dei costi indiretti della manodopera.
Appalti – Offerta - Costi della manodopera obbligatoria indicazione dei costi della manodopera – Costi indiretti della commessa – Indicazione non obbligatoria
Per giurisprudenza costante (cfr. Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2020, n. 6786), sono “costi indiretti della commessa” quelli relativi al personale di supporto all'esecuzione dell'appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai “costi diretti della commessa” comprensivi di tutti i dipendenti impiegati per l'esecuzione della specifica commessa.
L'obbligatoria indicazione dei costi della manodopera in offerta – e la correlativa verifica della loro congruità imposta alla stazione appaltante – si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell'offerta per la specifica commessa; non è così, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti (ad es. il direttore del servizio), il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all'offerta da presentare per il singolo appalto.
Consiglio di Stato – sez. V- sent. 4 ottobre 2022 n. 8496

Indicazione dei costi della manodopera per i servizi di natura intellettuale
Appalti – Offerta - Costi della manodopera - Obbligatoria indicazione dei costi della manodopera – Servizi intellettuali – Servizio di assistenza scolastica per alunni con disabilità
Il servizio di assistenza scolastica per alunni con disabilità non può essere ricondotto tra quelli individuati dalla giurisprudenza come aventi natura intellettuale, dove l'apporto della manodopera è marginale o comunque scarsamente riconoscibile; ciò, in ragione del fatto che le caratteristiche del servizio oggetto della procedura di affidamento sono connotate dal significativo apporto della manodopera, seppure d'alta qualificazione, organizzata e sotto le direttive del responsabile del servizio che eroga le prestazioni richieste, sicché è da escludersi la natura intellettuale del servizio, nell'accezione che se ne è data ai fini dell'esclusione dell'appalto dall'applicazione dell' art. 95, comma 10, d.lgs. n. 50/2016». (T.A.R. Campania Napoli, sez. VII, 7 luglio 2020, n. 2903). Nella citata sentenza si è condivisibilmente osservato che «acclarato che il codice degli appalti non contiene una definizione di servizi di natura intellettuale, in presenza dei quali si prescinde dalla sanzione espulsiva in difetto dell'indicazione nell'offerta dei costi della manodopera e della sicurezza, dovendosi valutare in concreto la congruità dell'offerta medesima, secondo consolidata giurisprudenza sono stati intesi come tali, quelli che richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, come ad esempio i servizi di brokeraggio assicurativo, quelli di consulenza, quelli di fornitura di software elettronico. L'ANAC nelle linee guida n. 13 recanti “la disciplina delle clausole sociali” ed approvate con delibera n. 114 del 13/02/19 ha evidenziato che “per servizi di natura intellettuale, si intendono i servizi che richiedono lo svolgimento di prestazioni professionali, svolte in via eminentemente personale, come ad esempio il brokeraggio assicurativo e la consulenza. Tale condizione si verifica nei casi in cui, anche eventualmente in parallelo all'effettuazione di attività materiali, il fornitore elabora soluzioni, proposte, pareri che richiedono una specifica e qualificata competenza professionale, prevalente nel contesto della prestazione erogata rispetto alle attività materiali e all'organizzazione di mezzi e risorse” (paragrafo 2 delle linee guida). Ben se ne comprende la logica. Solo in ipotesi simili, infatti, l'elemento della manodopera è marginale»
Tar Campania – Napoli – sez. II – 04 ottobre 2022 – n. 6159

L'indicazione una mera percentuale del costo del lavoro nell'offerta tecnica non contrasta con il divieto di commistione tra essa e l'offerta economica
Appalti – Offerta - Costi della manodopera - Indicazione dei costi della manodopera – Offerta tecnica – offerta economica – Anticipazione di elementi dell'offerta economica in sede di offerta tecnica – Violazione divieto di commistione tra offerta tecnica e offerta economica – Indicazione di una mera percentuale dei costi della manodopera in sede di offerta tecnica – Ammessa.
A proposito del divieto di commistione tra offerta tecnica e offerta economica, per ciò che riguarda l'indicazione dei costi della manodopera, l'isolato riferimento da parte dell'operatore economico a una mera percentuale non consente la ricostruzione dei costi del personale offerto.
La commistione di cui trattasi si richiede infatti che l'attitudine dei dati economici esposti nell'offerta tecnica a disvelare l'offerta economica, anche in via meramente potenziale, sia apprezzata in concreto.
La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ha elaborato al riguardo le note regole per cui: a) la valutazione delle offerte tecniche deve precedere la valutazione delle offerte economiche, e la commissione non può aprire le buste delle offerte economiche prima di aver completato la valutazione delle offerte tecniche (Cons. Stato, V, 20 luglio 2016, n. 3287); b) le offerte economiche devono essere contenute in buste separate dagli altri elementi (documentazione e offerte tecniche) e debitamente sigillate (Cons. Stato, V, 21 novembre 2017, n. 5392; VI, 27 novembre 2014, n. 5890); c) nell'offerta tecnica non deve essere inclusa né l'intera offerta economica, né elementi consistenti della stessa o che consentano comunque di ricostruirla (Cons. Stato, V, 24 gennaio 2019, n. 612); d) nell'offerta tecnica possono essere inclusi singoli elementi economici che siano resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché non facenti parte dell'offerta economica (come i prezzi a base di gara, i prezzi di listini ufficiali, i costi o prezzi di mercato), e, in quanto isolati e del tutto marginali rispetto a essa, non ne consentano la sua complessiva ricostruzione (Cons. Stato, V, 12 novembre 2015, n. 5181; VI, 27 novembre 2014, n. 5890); e) per integrare la violazione del divieto, gli elementi economici esposti o desumibili dall'offerta tecnica debbono essere effettivamente tali da consentire di ricostruire in via anticipata l'offerta economica nella sua interezza o, quanto meno, in aspetti economicamente significativi, idonei a permettere al seggio di gara di apprezzare prima del tempo la consistenza e la convenienza di tale offerta, anche solo potenzialmente (Cons. Stato, V, 2 agosto 2021, n. 5645; 17 maggio 2021, n. 3833; 29 aprile 2020, n. 273; 11 giugno 2018, n. 3609; III, 3 dicembre 2021, n. 8047; 26 marzo 2021, n. 2581; 9 gennaio 2020, n. 167; 12 luglio 2018, n. 4284; 3 aprile 2017, n. 1530); f) anche la sola possibilità di conoscenza dell'entità dell'offerta economica prima di quella tecnica è idonea a compromettere la garanzia di imparzialità della valutazione, alterandola o perlomeno rischiando di alterarla in astratto (Cons. Stato, V, n. 612/2019; n. 3287/2016; n. 5181/2015, cit.); il divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica non va inteso in senso assoluto, dovendosi invece fare riferimento al parametro di giudizio costituito dalla concreta concludenza dei dati economici in quanto anticipatori della conoscenza dell'offerta economica. In particolare, il giudice amministrativo deve procedere di volta in volta a una valutazione in concreto circa l'effettiva attitudine degli elementi dell'offerta economica resi anticipatamente noti a condizionare le scelte della commissione di gara (Cons. Stato, V, 2 maggio 2017, n. 1988; 29 febbraio 2016, n. 824).
Consiglio di Stato – Roma – sez. V – 26 ottobre 2022 – n. 9139

Sul rapporto tra verifica dell'anomalia e verifica sulla congruità del costo della manodopera
Appalti – Offerta - Costi della manodopera - Verifica dell'anomalia – Articolo 97 d.lgs. 50 del 2016 – Articolo 95 c. 10 d.lgs. 50 del 2016 – Congruità dei costi della manodopera e congruità dell'offerta – Rapporto tra verifica dell'anomalia e verifica del costo della manodopera
In mancanza dei presupposti stabiliti dall'art. 97 per procedere alla verifica dell'anomalia dell'offerta, la stazione appaltante deve comunque procedere alla verifica di congruità dei costi della manodopera, ai sensi dell'art. 95, comma 10.
Tale verifica non è invece da condursi autonomamente e previamente rispetto a quella dell'anomalia dell'offerta quando la stazione appaltante vi proceda ai sensi dell'art. 97, comma 3 e 3 bis. In tale eventualità, infatti, ai sensi dello stesso art. 97, comma 5, l'indicazione di un costo del personale inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'art. 23, comma 16, costituisce uno dei criteri di accertamento (elencati appunto nell'art. 97, comma 5, lettere a, b, c, e d) da parte della stazione appaltante dell'offerta anormalmente bassa.
Consiglio di Stato – Roma – sez. V – 21 ottobre 2022 – n. 9013
Ammessa la rimodulazione in pejus dell'organizzazione del personale purché l'offerta resti sufficiente a coprire tutti i costi della manodopera
Appalti – Offerta - Costi della manodopera - Organizzazione del personale – Rimodulazione in peius dell'organizzazione del personale – Diversa imputazione dei costi - Ammessa
E' legittimo e non dà luogo a un'alterazione del contenuto dell'offerta, con rimodulazione in pejus dell'organizzazione del personale, risolvendosi piuttosto in una diversa imputazione dei costi, l'allocazione dei costi per “oneri di sicurezza aziendale” nella voce “spese generali”, a condizione che l'offerta economica, nel complesso, sia sufficiente a coprire tutti i costi della manodopera che dovessero risultare necessari per l'espletamento delle prestazioni oggetto della procedura di gara (si veda sul punto: Cons. Stato, V, 21 ottobre 2019, n. 7135; V, 8 aprile 2019, n. 2281; VI, 30 gennaio 2020, n. 788).
Consiglio di Stato – Roma – sez. V – 03 ottobre 2022 – n. 8471

Sulla ratio della previsione che impone l'indicazione separata dei costi della manodopera e dei costi della sicurezza.
Appalti – Offerta – Indicazione costi della manodopera - Indicazione dei costi della sicurezza – Indicazione separata – Ratio
A proposito dell'indicazione dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza, si tratta da un lato (per i costi della manodopera) di informazioni che solo l'operatore economico, datore di lavoro, può conoscere, sicché non possono formare oggetto di una precostituita modalità di computo ed imposizione, ai fini dello scorporo dal prezzo, e, dall'altro, (per gli oneri aziendali di adempimento delle disposizioni in tema di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro) di costi interni aziendali dell'impresa, da quantificarsi in rapporto all'offerta economica e all'organizzazione propria e autonoma dell'impresa concorrente; sicché, in difetto di una separata indicazione, verrebbe meno l'obiettivo della norma - e della previsione della lex specialis, che espressamente richiedeva… l'osservanza dell'adempimento - che è evidentemente quello di verificare il rispetto delle prescrizioni in materia di retribuzione, assicurazione obbligatoria e sicurezza del lavoro. Si tratta pertanto di violazione sostanziale di una disposizione idonea a determinare una vera incertezza sul contenuto dell'offerta economica e, pertanto, non sanabile con il potere di soccorso istruttorio della stazione appaltante” (Consiglio di Stato sez. V, 25/09/2018, n. 5513).
Peraltro, è opportuno evidenziare al riguardo anche come l'indicazione separata di tali costi non richieda formule sacramentali o procedure di autenticazione indefettibili, essendo, comunque, sufficiente che sia evincibile dall'offerta, non rilevando la peculiare modalità all'uopo adoperata.
Siffatto criterio di valutazione, infatti, è altresì coerente con l'orientamento sostanziale e non rigorosamente formale seguito dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione Europea nell'interpretazione della disciplina delle procedure di affidamento dei contratti pubblici.
Consiglio di Stato – Roma – sez. VII – 13 settembre 2022 – n. 7960