I temi di NT+Tributi e bilanci a cura di Anutel

Per il dipartimento del Mef il gettito Cup è immodificabile

di Alessandro Merciari - Rubrica a cura di Anutel

19 Febbraio 2025

In occasione di Telefisco 2025, il ministero dell’Economia e delle Finanze (Mef) ha risposto a due specifici quesiti posti in materia di canone unico patrimoniale e riguardanti la facoltà per gli enti di modificare il gettito complessivo della nuova entrata patrimoniale che ha sostituito, a partire dal 2021, i precedenti prelievi dedicati alle occupazioni di suolo pubblico e alle diffusioni pubblicitarie.

Con il primo quesito è stato chiesto se, al pari di quanto avviene con le tariffe previste dai commi 831 e 831-bis, sia possibile applicare la stessa maggiorazione Istat a tutte le tariffe del canone di occupazione ed esposizione pubblicitaria.

Con il secondo quesito è stato chiesto invece se, grazie alla modifica apportata dal comma 757 della manovra 2025 sia possibile aumentare le tariffe del canone unico ottenendo un gettito superiore rispetto all’anno di istituzione del canone.

A entrambe le domande il Mef ha risposto negativamente. Secondo il ministero infatti la modifica non riconosce agli enti locali la possibilità di aumentare le tariffe oltre il limite prescritto dall’articolo 1, comma 817 della legge n. 160 del 2019, il quale ha stabilito che il gettito complessivo deve essere pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone stesso.

Nelle risposte viene rispettivamente specificato che, da una parte, non è possibile applicare un’estensione analogica della previsione normativa contenuta nei commi 831 e 831 bis, e dall’altra si chiarisce come le modifiche introdotte dalla legge di bilancio per il 2025 hanno solo la funzione di consentire, all’interno dei limiti di gettito fissati dal Legislatore, di graduare in maniera più precisa le tariffe in ragione dell’impatto ambientale e urbanistico.

Risposte che non sembrano in realtà affrontare la problematica in modo approfondito, limitandosi a dare un’interpretazione, che, a parere di chi scrive, era già viziata all’origine rispetto alla prima versione del comma 817.

Infatti, è evidente come la modifica apportata con il comma 757, non vada a modificare l’impostazione e l’interpretazione dell’originale comma 817, ma si limita piuttosto a dettare dei criteri che di fatto non spostano il significato di fondo della norma di legge. In questo senso, coloro che leggevano la disposizione come un vincolo insuperabile, lo continueranno a fare anche dopo la modifica, e, allo stesso modo, chi invece la interpretava già come una previsione necessaria solo in fase di prima applicazione del canone utile alla trasformazione dai prelievi precedenti, continuerà a dare lo stesso significato anche dopo la modifica.

Analizziamo quindi la norma, non solo alla luce della recente modifica, e cerchiamo di capire da dove derivano le due posizioni così contrapposte. Da una parte coloro che azzerano la potestà degli enti di variare il gettito, dall’altra chi invece apriva ad una possibile modifica in ragione del rispetto degli equilibri di bilancio e in forza di quella autonomia e potestà regolamentare riconosciuta in materia di proprie entrate.

Proviamo quindi a dare delle risposte ai seguenti quesiti:

Cosa intendeva il legislatore con la frase «… fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe…»? Quale motivo c’era di riportare nel testo questa frase? Il comma non avrebbe potuto riportare esclusivamente la frase: «Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone.»?
Cosa sarebbe successo se non fosse stato introdotto il Cup e si fosse continuato a gestire sulla base dei precedenti prelievi? Gli stessi enti locali avrebbero potuto modificare le tariffe Tosap, Cosap, Icp e Cimp in vigore nel 2020 e variare il gettito complessivo delle diverse entrate di riferimento?

In merito al primo interrogativo, chi scrive, ha sempre considerato il vincolo della parità di gettito come strumento necessario solo in fase di prima applicazione per non compromettere gli equilibri di bilancio già all’atto di istituzione del canone unico e per mantenere il precedente livello di pressione impositiva derivante dai canoni e dai tributi sostituiti. Dopodiché è evidente come diventi compito delle singole amministrazioni locali garantire il rispetto dei principi generali che devono caratterizzare la gestione della nuova entrata e, conseguentemente, ipotizzare anche degli eventuali aumenti tariffari (anche per lo stesso anno 2021), purché motivati. Del resto, quando il legislatore prevedeva «…in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe…» voleva innanzi tutto salvaguardare quell’autonomia in materia di proprie entrate, riconosciuta dall’articolo 52 del Dlgs 446/97 a garanzia dei Comuni, Province e Città Metropolitane che legittimamente dovevano perseguire i propri obiettivi di autonomia finanziaria di entrata riconosciuti all’articolo 119 della Costituzione.

Del resto se il legislatore, con il comma 817, avesse imposto l’invarianza di gettito a tempo indeterminato, come pare sostenere oggi il dipartimento del Mef, avrebbe chiuso la disposizione normativa solo con la prima frase, senza aggiungere la possibilità per gli enti di variare il gettito. D’altro canto, se l’intento era solo quello di permettere la modifica delle tariffe e di costruire un impianto tariffario che tenesse conto delle caratteristiche dei singoli territori senza alterare il gettito complessivo, questo era già ampiamente previsto nel successivo comma 821, nonché nei commi 824 e 825 dedicati alla definizione del canone per i due presupposti applicativi e negli stessi commi 826 e 827 dove vengono fissate le tariffe standard modificabili dagli enti locali.

Il Dipartimento del Mef con la risposta a Telefisco 2025 ha preso invece una posizione netta senza tuttavia fornire una convincente spiegazione del significato che assumono le parole «… possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe».

Proviamo allora ad affidarci a un professionista della lingua italiana e facciamo un’analisi logica del periodo. Di seguito si propone l’analisi, non intossicata dalla materia fiscale, della dott.ssa Sara Molinari della facoltà di italianistica dell’Università di Pisa:

«Il canone è disciplinato dagli enti in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi che sono sostituiti dal canone, fatta salva, in ogni caso, la possibilità di variare il gettito attraverso la modifica delle tariffe».

Proposizione principale:

Il canone: soggetto

è disciplinato: predicato verbale

dagli enti: complemento d’agente

in modo da assicurare un gettito pari a quello conseguito dai canoni e dai tributi: complemento di modo o di fine (“da assicurare”: subordinata finale implicita: indica lo scopo della disciplina del canone)

Subordinata relativa all’interno della principale:

che: da interpretare come “i quali” (quindi: i canoni e i tributi)

sono sostituiti: predicato verbale

dal canone: complemento d’agente

Proposizione subordinata (di tipo concessivo):

fatta salva: locuzione che significa “mantenendo comunque (la possibilità)”

in ogni caso: espressione avverbiale che sottolinea che questa eccezione vale sempre

la possibilità: soggetto

di variare il gettito: complemento di specificazione (indica su cosa si può intervenire)

attraverso la modifica delle tariffe: complemento di mezzo

Significato del testo: «la legge stabilisce che gli enti disciplinano il canone in modo che il gettito derivante sia uguale a quello prodotto dai canoni e tributi che sostituisce. Tuttavia, lascia aperta la possibilità di variare il gettito modificando le tariffe».

In merito al secondo interrogativo, nell’analisi della norma, ci siamo chiesti cosa sarebbe accaduto se il Cup non fosse mai entrato in vigore, ovvero come sarebbe stata la gestione in continuità con i precedenti prelievi.

I Comuni, le Province e le Città Metropolitane, quali margini avrebbero avuto nel prevedere eventuali aumenti tariffari tali da modificare il gettito atteso per le specifiche entrate?

Per il prelievo dedicato alle diffusioni pubblicitarie, sia in regime Icp che Cimp, entrate entrambe di natura tributaria, avrebbero potuto deliberare un aumento delle tariffe fino alla concorrenza del limite massimo stabilito dal legislatore.

Per il prelievo dedicato alle occupazioni di suolo pubblico, in caso di regime Tosap avrebbero altrettanto potuto deliberare un aumento delle tariffe fino alla concorrenza del limite massimo stabilito dal legislatore; mentre, quelle amministrazioni locali che erano nel frattempo passate a Cosap, avrebbero potuto legittimamente modificare le tariffe senza nessun vincolo tariffario. Si sarebbero pertanto dovute affidare solo ai principi generali che regolano le entrate di natura fiscale.

È bene ricordare che il Cosap, come stabilì la Corte Costituzionale con la sentenza del 14 marzo 2008 n. 64, era un’entrata patrimoniale, esattamente come l’attuale Cup (vedi risposta n. 8 a Telefisco del 31/01/2022 dello stesso dipartimento del Mef).

Ebbene in materia di Cosap, i limiti tariffari imposti in materia tributaria vennero eliminati e i Comuni, le Province e le Città Metropolitane potevano liberarsi dei vincoli tariffari imposti e adottare piani tariffari (per lo più costruiti con coefficienti moltiplicatori) che dovevano rispettare gli equilibri finanziari dell’ente e i principi generali di gradualità e proporzionalità. Nessuno parlò di invarianza di gettito o di limiti da rispettare per gli aumenti, che dovevano naturalmente, se previsti, essere sempre debitamente motivati. Tutto pertanto rientrava nelle regole generali che disciplinavano l’autonomia riconosciuta agli enti in materia di proprie entrate e nessuno ipotizzò l’illegittimità dell’entrata.

Perché mai dovrebbe cambiare l’impostazione del Cup rispetto al Cosap? L’attuale entrata è quella che più presenta caratteristiche simili con il Cosap, l’unica entrata dei prelievi precedenti che aveva assunto la qualifica di entrata patrimoniale.

Ora, per quale motivo si dovrebbe oggi ipotizzare che la modifica del gettito sia totalmente preclusa a data indefinita? Dopo 5 anni ha ancora senso non aggiornare il proprio impianto tariffario in ragione delle esigenze di bilancio e in considerazione di quelli che sono i sacrifici che si impongono alla collettività? Un metro quadrato di suolo pubblico o di superficie espositiva pubblicitaria potrà valere di più rispetto a quanto valeva nel 2021? Evidentemente si, quanto meno da quanto emerge dai dati Istat registrati negli ultimi anni, nei quali si misura un aumento sensibile del costo della vita.

Concludendo, preso atto della posizione del dipartimento del Mef, la cui posizione forse deriva dal timore che alcuni enti locali da domani triplichino il canone, si continua, a ritenere come legittima la possibilità di variare il gettito da parte dei Comuni e delle Province, purché questo avvenga sempre secondo i criteri di proporzionalità e ragionevolezza e non venga mai superato quel limite invisibile definito dallo stesso legislatore con la modifica del comma 817 introdotta dalla legge finanziaria 2025.

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