Progettazione, seguono il veccho codice tutti gli incarichi basati su gare precedenti al 1° luglio

Dal 1° luglio, data di efficacia del Dlgs 36/2023, cambiano anche le regole in materia di progettazione e verifica (validazione) dei progetti. Le nuove norme contegono significative novità, che in linea generale si muovono in una logica di semplificazione del quadro regolatorio e di adattamento dello stesso al principio del risultato, declinato dall'articolo 1° del nuovo Codice.

Occorre tuttavia chiarire in primo luogo quali siano i progetti cui si applica la nuova disciplina e, al contrario, quali attività di progettazione continuino a essere disciplinate dalle norme del Dlgs 50/2016. Al riguardo, la norma di riferimento è l'articolo 225, comma 9 del Dlgs 36 che contiene una disposizione transitoria esplicitamente dedicata alla progettazione. Viene infatti stabilito che le norme contenute all'articolo 23 del Dlgs 50 – che definiscono i livelli di progettazione, i loro contenuti principali e alcune significative previsioni a corredo – continuano ad applicarsi ai procedimenti in corso, intendendosi come tali quelli per i quali è stato affidato il relativo incarico di progettazione prima del 1° luglio 2023.

In sostanza - in base alla disposizione transitoria richiamata - se l'incarico di progettazione è stato affidato anteriormente al 1° luglio, si applicano ai fini della redazione del progetto e della disciplina degli aspetti collegati, le regole dell'articolo 23 del Dlgs 50; se è stato affidato dopo, si applicano le nuove regole dettate dall'articolo 41 del Dlgs 36. Tuttavia questa conclusione va coordinata con quanto previsto in termini di disciplina transitoria generale dall'articolo 226, comma 2. Secondo tale disciplina, le vecchie regole del Dlgs 50 continuano ad applicarsi a procedure e contratti in cui i bandi o gli avvisi con cui si è avviata la procedura di scelta del contraente siano stati pubblicati anteriormente al 1° luglio 2023 o, in caso di procedure senza pubblicità, se gli avvisi a presentare offerte siano stati inviati prima della data indicata. Operando un'interpretazione sistematica dell'intera disciplina transitoria, sembra potersi concludere che ai fini dell'applicazione delle vecchie regole sulla progettazione contenute all'articolo 23 sia sufficiente che siano state avviate le procedure di scelta dei progettisti anteriormente al 1° luglio 2023, e non che sia stato necessariamente conferito l'incarico di progettazione prima di tale data, come si potrebbe desumere da una lettura isolata dell'articolo 225, comma 9.

Detto altrimenti, un incarico conferito dopo il 1° luglio 2023 ma all'esito di una procedura di selezione iniziata prima di tale data ricadrà nella disciplina dell'articolo 23 del Dlgs 50.

Sempre il comma 9 dell'articolo 225 contiene poi una precisazione con specifico riferimento all'affidamento dell'appalto integrato. E' infatti stabilito che se l'incarico per la redazione del progetto di fattibilità sia stato formalizzato anteriormente al 1° luglio 2023 la stazione appaltante può procedere all'affidamento dell'appalto di progettazione e esecuzione ponendo a base di gara il suddetto progetto di fattibilità ovvero il progetto definitivo redatto secondo i contenuti dell'articolo 23 del Dlgs 50.

Come visto la disciplina transitoria è tutta incentrata sull'ipotesi in cui l'attività di progettazione consegua a un incarico affidato a un soggetto esterno. Manca invece qualunque indicazione per la diversa ipotesi di progettazione interna. Si deve ritenere che in questo caso sia sufficiente che l'attività di progettazione relativa al primo livello – cioè il progetto di fattibilità tecnico ed economica – sia stata avviata, con le formalizzazioni proprie di ogni stazione appaltante, nella vigenza delle vecchie regole affinché l'intero ciclo della progettazione rientri nella disciplina dell'articolo 23 del Dlgs 50.

I nuovi livelli di progettazione
Una delle principali novità del Dlgs 36 è costituita dalla riduzione da tre a due dei livelli di progettazione.L'articolo 41 prevede infatti solo il progetto di fattibilità tecnico-economica e il progetto esecutivo. Viene quindi eliminato il progetto definitivo, che era previsto dall'articolo 23 del Dlgs 50. I contenuti del progetto definitivo vengono ripartiti nei due livelli residui, operando un'opera di semplificazione in aderenza a una specifica indicazione contenuta nella legge delega, volta tra l'altro a ridurre i livelli di progettazione.

Il comma 1 definisce in termini generali le finalità della progettazione in senso ampio, riprendendo per molti aspetti quanto già previsto nella vecchia normativa. Una novità è costituita dal rilievo che viene attribuito all'utilizzo di mezzi e strumenti di gestione informativa digitale – prevista in via obbligatoria a decorrere dal 1° gennaio 2025 – secondo le specifiche previsioni contenute al successivo articolo 43. Quanto ai contenuti dei due livelli di progettazione, l'articolo 41 riduce l'indicazione degli stessi agli elementi fondamentali, rinviando il dettaglio all'Allegato I.7, che assume sostanzialmente la funzione di normativa tecnica. Occorre peraltro rilevare che insieme e prima dei due livelli di progettazione l'Allegato I.7 individua, definendone i contenuti, alcuni documenti propedeutici alla redazione della progettazione. Si tratta del quadro esigenziale, del documento di fattibilità delle alternative progettuali e del documento di indirizzo alla progettazione.

Le indicazioni progettuali della stazione appaltante
Il comma 5 dell'articolo 41 svolge un ruolo centrale, in quanto demanda alla stazione appaltante l'individuazione, in relazione alle caratteristiche dell'intervento, delle caratteristiche e dei requisiti degli elaborati progettuali da redigere per la realizzazione dello stesso, ovviamente nell'ambito dei contenuti generali definiti nell'Allegato I.7.

La disposizione riprende quanto già previsto all'articolo 23, comma 4, del Dlgs 50. Tuttavia, rispetto a quest'ultima previsione, vi è una novità sostanziale in relazione alla possibilità di omettere alcuni livelli di progettazione. Nella vecchia normativa, questa possibilità era prevista in termini generali con riferimento a uno o a entrambi i primi due livelli di progettazione (progetto di fattibilità e progetto definitivo). Il comma 5 dell'articolo 41 – in considerazione della riduzione dei livelli di progettazione – consente di omettere il progetto di fattibilità, a condizione che il progetto esecutivo ne contenga tutti gli elementi. Ma soprattutto limita questa possibilità esclusivamente agli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria.

Rispetto alle previsioni del Dlgs 50 non è neanche più riprodotta la disposizione (articolo 23, comma 3 – bis) che sanciva la possibilità di una progettazione semplificata per gli interventi di manutenzione ordinaria fino a 1 milione di euro. Resta salva la possibilità – ma ad oggi solo fino al 30 giugno 2023 – di affidare i lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria che non prevedano interventi strutturali sulla base del solo progetto definitivo, secondo la specifica disposizione introdotta dalla legge 55/2019, come modificata dalla legge 108/2021.

Il progetto di fattibilità tecnico- economica
Il comma 6 dell'articolo 41 si limita a indicare i contenuti di massima di questo progetto, mentre la definizione puntuale dei contenuti di dettaglio dei singoli documenti di cui si compone è rinviata all'Allegato I.7.

Dal punto di vista generale meritano di essere evidenziati due aspetti. Il primo è relativo alla possibilità che sulla base del progetto di fattibilità l'ente appaltante possa avviare la procedura espropriativa (comma 6, lettera e).

La seconda – che ha un evidente intento semplificatorio, anche in considerazione della riduzione dei livelli di progettazione – consente che per le opere in variante urbanistica il progetto di fattibilità assolva alla funzione prevista per il progetto preliminare e definitivo.

Il progetto esecutivo
Anche relativamente al progetto esecutivo il comma 8 individua le linee generali, mentre i contenuti di dettaglio sono rinviati all'Allegato I.7. Va segnalata la previsione contenuta alla lettera d) del comma 8 relativa alla redazione dei due livelli di progettazione, formulata in termini non perfettamente coincidenti con quella di cui al comma 12 dell'articolo 23 del Dlgs 50.

Mentre quest'ultima disposizione si esprimeva nel senso di una preferenza per l'affidamento congiunto, la nuova norma ha una formulazione maggiormente prescrittiva. Viene infatti stabilito che la regola è quella della redazione del progetto di fattibilità e del progetto esecutivo da parte del medesimo soggetto, che può subire deroghe solo in presenza di motivate ragioni che giustifichino l'affidamento disgiunto. In quest'ultimo caso il progettista del progetto esecutivo deve accettare senza riserve l'attività progettuale precedentemente svolta da altro soggetto.

La progettazione esterna
Il comma 9 dell'articolo 41 prevede che in caso di affidamento all'esterno di entrambi i livelli di progettazione, la progettazione esecutiva può essere avviata solo dopo che la stazione appaltante si sia espressa sul progetto di fattibilità. La previsione riprende quanto già stabilito dal comma 12 dell'articolo 23 del Dlgs 50. Rispetto alla precedente normativa mancano invece la maggioranza delle disposizioni contenute nell'articolo 24, che declinavano la distinzione tra progettazione interna ed esterna – individuandone i soggetti che potevano redigerla – definivano le regole per la firma dei progetti da parte dei dipendenti pubblici, sancivano l'obbligo di redazione del progetto da parte di professionisti iscritti negli appositi albi, prevedevano il regime di incompatibilità dei progettisti rispetto alle successive fasi di esecuzione dell'intervento. Si deve ritenere che la scelta del legislatore sia da ricondurre al fatto che per molti aspetti le previsioni indicate sono comunque ricavabili da altre disposizioni del Codice o da altre norme di settore. Per quanto invece riguarda la mancata riproduzione della disciplina sul regime di incompatibilità, è probabile che la stessa sia dovuta alle difficoltà interpretative e applicative cui aveva dato luogo la precedente previsione, con interventi giurisprudenziali non sempre coerenti tra loro.

Gli oneri della progettazione
Il comma 10 dell'articolo 41 riprende l'analoga disposizione contenuta nell'articolo 23, comma 11 del Dlgs 50. Al fine di dare copertura finanziaria certa agli oneri della progettazione e delle attività connesse viene stabilito che gli stessi gravano sulle disponibilità finanziarie della stazione appaltante e sono inclusi nel quadro economico dell'intervento.

La determinazione del costo dell'opera
Il comma 13 dell'articolo 41 definisce i parametri per la determinazione, in sede di redazione del progetto esecutivo, dei costi dell'intervento. I parametri presi a riferimento sono di due tipi: il costo del lavoro e il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni. Con riferimento al costo del lavoro, vengono replicate le previsioni della vecchia normativa (articolo 23, comma 16, Dlgs 50). Per determinare tale costo il riferimento principale è costituito dalle tabelle emanate dal ministero del Lavoro sulla base dei valori definiti dalla contrattazione collettiva nazionale in relazione ai diversi settori merceologici e aree territoriali. In mancanza di contratto collettivo relativo allo specifico settore merceologico, si deve prendere come riferimento quello del settore merceologico più affine.

Relativamente al costo dei prodotti, attrezzature e lavorazioni, il riferimento è costituito, anche in questo caso in sostanziale continuità con la precedente disciplina, dai prezziari regionali vigenti alla data di approvazione del progetto - anche se in realtà si dovrebbe intendere la data della redazione – da aggiornare secondo quanto indicato nell'allegato I.14, ovvero dai prezziari propri di ogni ente appaltante che sia autorizzato a non applicare quelli regionali, deroga che vale soprattutto per i committenti operanti nei settori speciali.In caso di mancanza di prezziari aggiornati, il riferimento è costituito dai listini ufficiali – non meglio identificati – o dai listini locali delle camere di commercio o infine, come ulteriore alternativa, dai prezzi correnti di mercato del luogo in cui deve essere effettuato l‘intervento.

Questa disciplina si completa con la previsione del comma 14, secondo cui i costi della manodopera, calcolati secondo quanto sopra rappresentato, vanno scorporati – unitamente ai costi della sicurezza – dall'importo a base di gara, al fine di sottrarli al ribasso. Viene comunque fatta salva la possibilità per i concorrenti di dimostrare che il ribasso complessivo offerto – tenendo conto evidentemente dei costi della manodopera e dei costi della sicurezza – deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

I corrispettivi della progettazione
Il comma 15 rinvia all'allegato I.13 per le modalità di determinazione dei corrispettivi riferiti ai due livelli di progettazione e a tutte le attività connesse: coordinamento della sicurezza in fase di progettazione e di esecuzione, direzione lavori, collaudo, incarichi di supporto tecnico – amministrativo al Rup. L'allegato I.13 fa a sua volta riferimento alle tariffe del decreto del ministero della Giustizia del 17 giugno 2016, in attesa delle nuove norme regolamentari. Secondo l'esplicita previsione della norma i corrispettivi così determinati costituiscono la base di gara per l'affidamento dei relativi incarichi, e possono quindi essere oggetto di ribasso da parte dei concorrenti.