Progettisti Pa, niente incentivi per le funzioni tecniche con il project financing

Gli incentivi per funzioni tecniche non spettano nel caso di contratti di locazione finanziaria. Lo ha affermato la Corte dei conti, Sezione di controllo del Veneto, con la delibera n. 20/2020.

Il sindaco di un Comune ha chiesto se fosse possibile riconoscere gli incentivi per funzioni tecniche (articolo 113 del Codice dei contratti pubblici) svolte dal personale dipendente nel caso della locazione finanziaria per la realizzazione di un'opera pubblica, qualora:
a) nel quadro economico del progetto esecutivo dedotto nel contratto di locazione finanziaria sia allocata anche la quota per gli incentivi per funzioni tecniche, quantificata, nel rispetto del regolamento dell'ente, sull'importo dei lavori affidati al soggetto realizzatore;
b) la quota, a fronte dello svolgimento da parte del personale comunale delle funzioni tecniche previste dall'articolo 113 (verifica e validazione del progetto, funzioni di responsabile unico del procedimento, direzione lavori, eccetera) venga poi effettivamente trasferita al Comune da parte del soggetto finanziatore;
c) sia rispettata la condizione prevista dall'articoli 187, comma 1, del Codice dei contratti pubblici, ossia che i lavori non abbiano un carattere meramente accessorio rispetto all'oggetto del contratto principale.

Gli incentivi per le funzioni tecniche sono compensi previsti in favore dei dipendenti delle Pa aggiudicatrici, a fronte dello svolgimento di determinate attività finalizzate alla conclusione di appalti di lavori, servizi e forniture, che operano in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione (articolo 24 del Dlgs 165/2001) e per questo oggetto di stretta interpretazione.
Il comma 5-bis dell'articolo 113 precisa che le spese per gli incentivi fanno capo al medesimo capitolo di spesa previsto per i singoli lavori, servizi e forniture.
C'è, dunque, una diretta corrispondenza tra incentivo e attività compensate in termini di prestazioni sinallagmatiche, nell'ambito dello svolgimento di attività tecniche e amministrative analiticamente indicate e rivolte alla realizzazione di specifiche procedure. La correlazione normativa tra la provvista delle risorse e la singola opera con riferimento all'importo a base di gara commisurato al costo preventivato, consente l'allocazione della spesa al di fuori dei capitoli destinati a spesa di personale.

La deliberazione della Sezione Veneto, in primo luogo, analizza in modo egregio il rapporto fra appalto, concessione e locazione finanziaria (contratto di partnership pubblico-privata/Ppp a causa variabile), per inquadrare il problema dell'ammissibilità o meno dell'incentivo. Si segnala che appalti e concessioni sono trattati in parti diverse del codice. Il legislatore, quando ha voluto, ha specificamente richiamato insieme le due tipologie oppure ha fatto genericamente riferimento alla nozione di contratti pubblici.
Sotto il profilo contabile, nel caso delle concessioni manca uno specifico stanziamento. Gli incentivi sono stati individuati in forma tipica dal legislatore nell'articolo 113, comma 5-bis che, riferendosi ai capitoli di spesa per contratti d'appalto, ha escluso l'assoggettabilità degli incentivi medesimi ai vincoli di spesa in materia di personale.
Appalti e concessioni sono tipologie di contratti differenti per cui nel primo caso la determinazione del fondo per i compensi incentivanti è da individuarsi nell'importo a base di gara, mentre per le concessioni si dovrebbe fare ricorso ad uno stanziamento di spesa specifico non previsto per legge, la cui copertura, essendo legata alla riscossione dei canoni concessori, è connotata da margini di aleatorietà.

L'articolo 187 del codice, tuttavia, equipara, per molti aspetti, la locazione finanziaria (Ppp) all'appalto pubblico di lavori. La Sezione, entrando nel merito, afferma che, in base all'articolo articolo 187 del codice «se in conformità alla causa variabile che caratterizza in generale il contratto di PPP, la locazione finanziaria può, in concreto, avere causa prevalente di appalto, potrebbe sostenersi la sua incentivabilità in base al fatto che a tale fattispecie si riferisce espressamente l'art. 113».

Ma questo aspetto non è sufficiente. Dirimenti, secondo i magistrati veneti, sono invece le altre circostanze per cui la Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 15/2019) ha negato l'incentivabilità delle funzioni connesse alle concessioni, e, in particolare, l'assenza di uno specifico stanziamento riconducibile ai capitoli dei singoli lavori, servizi e forniture. Mentre nei contratti di appalto gli incentivi gravano sul capitolo di spesa previsto per i singoli lavori/servizi/forniture, con accantonamento di una parte per la specifica finalità dell'erogazione del compenso incentivante, tale meccanismo non opera né nelle concessioni né nei contratti di locazione finanziaria.

L'ostacolo al riconoscimento dell'incentivabilità delle funzioni connesse alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità consiste nella funzione (anche) di finanziamento del contratto. Questo implica che manchi nel bilancio della Pa lo specifico stanziamento di spesa cui parametrare la misura del fondo incentivante, determinando oneri non aleatori e su cui pertanto sono fondate tanto la mancata assoggettabilità alla normativa vincolistica di spesa per il personale, quanto la legittima erogazione degli incentivi per funzioni tecniche. Questa problematica non può essere superata dal fatto che il bene oggetto della locazione finanziaria venga poi trasferito dal finanziatore al patrimonio della Pa, dato che questo non solo non risolve il problema della aleatorietà della copertura, ma rende evidente come non si possa affermare che le risorse eventualmente destinabili alla copertura dell'onere troverebbero capienza in uno stanziamento specificamente previsto a questo fine.

Non si può nemmeno parametrare l'incentivo sulla spesa per il riscatto, poiché in tal caso si sarebbe fuori dell'ambito applicativo della norma incentivante; se si parametrasse, invece, l'incentivo alla spesa per l'appalto, si farebbe riferimento ad una spesa che non compare nel bilancio della Pa.

La Sezione conclude che, pur essendo teoricamente ipotizzabile un approccio estensivo in favore di un loro riconoscimento anche in relazione a contratti diversi dall'appalto, il quadro normativo vigente non consenta di riconoscere gli incentivi per funzioni tecniche svolte dal personale del Comune per la realizzazione di un contratto di locazione finanziaria per opere pubbliche o di pubblica utilità.

In definitiva, l'equiparazione della locazione finanziaria al contratto d'appalto prevista dall'articolo 187 del Codice non trova applicazione per il riconoscimento degli incentivi di dell'articolo 113, comma 2, del Codice stesso.