Responsabilità in base all'articolo 2497 del codice civile dell'ente locale socio, non sussiste per le partecipate strumentali

Il tribunale di Napoli consolida un nuovo filone interpretativo sulle responsabilità da abuso da eterodirezione ex articolo 2497 del codice civile per fatti riconducibili al socio ente locale.

L'elemento interpretativo riguarda la rilevanza della natura, non tanto del socio - ente pubblico locale – che certamente è ricompreso fra i soggetti passibile di tale responsabilità (la norma individua gli agenti "[nel]le società e gli enti") ma bensì nella natura delle società partecipate dall'ente locale.

La parte motiva della sentenza rimanda ad un risalente studio del Cndcec che nel 2010 analizzando il fenomeno delle holding di partecipazione pubblica che precisava che nel caso della costituzione di una società holding sembra plausibile l'applicazione dell'ex articolo 2497 del codice civile in capo alla società holding, mentre non sembra applicabile, secondo la novella interpretazione – si veda infra – in capo all'ente locale che detiene unicamente la partecipazione in una società (la holding) che svolge per suo conto un'attività meramente strumentale né per finalità economiche che di natura finanziaria.

La motivazione della sentenza giunge a concludere che non è imputabile di responsabilità patrimoniale il socio pubblica amministrazione per abuso di posizione dominante ex articolo 2497 del codice civile quando la società partecipate è una società c.d. strumentale che non svolge dunque un'attività all'esterno ma unicamente verso il socio pubblico committente in house. Il principio esposto nasce dalla lettura dell'articolo 19 del Dl 78/2009 ("provvedimento anticrisi"), che ha disposto una interpretazione autentica dell'articolo 2497 del codice civile, in base al quale:

L’articolo 2497, primo comma del codice civile si interpreta nel senso che «gli enti si intendono i soggetti giuridici collettivi, diversi dallo Stato, che detengono la partecipazione sociale nell’ambito della propria attività imprenditoriale ovvero per finalità di natura economico finanziaria».

La norma esclude dalla responsabilità lo Stato e distingue l'intervento degli altri enti pubblici che rilevano ai fini della responsabilità in oggetto quando la partecipazione sociale è finalizzata: (i) all'esercizio della propria attività imprenditoriale ovvero (ii) per finalità di natura economico finanziaria. Tale distinzione conduce a prendere in considerazione quanto dispone la Corte costituzionale sentenza n. 326/2008 che a sua volta ha distinto le società partecipate dagli enti locali in due categorie: a) le società che gestiscono servizi di interesse generale svolgono un'attività d'impresa; b) le società che prestano servizi o attività strumentali per il perseguimento dei fini istituzionali dell'ente locale socio, non svolgono un'attività d'impresa ma funzioni amministrative (cd. società semi amministrazioni).

La sentenza in commento conferma due precedenti giurisprudenziali che vengono riportati nella parte motiva in quanto ritenuti importanti.

La prima è la sentenza n. 5428/19 della Corte di Appello di Napoli che distingue in merito all'attività dello Stato e degli altri enti pubblici che operano al di fuori di criteri di obiettiva economicità e definiti cosiddetti enti pubblici di protezione sociale, che si pongono su un profilo diverso rispetto a quegli enti che partecipano a società di capitale che svolgono servizi pubblici di rilevanza economica che operano in regime di concorrenza, per i quali invece si ritiene ricadano all'interno delle previsioni di cui all'articolo 2497 del codice civile che, a loro volta si distinguono anche da quegli altri enti locali che partecipano a società che esercitano attività ammnistrativa strumentale a favore degli enti medesimi (c.d. società semi amministrazioni ex articolo 13 della legge 248/2006).

La seconda è la sentenza del Tribunale delle Imprese di Roma n. 689/21 che precisa ulteriormente in merito alla distinzione fra le partecipate degli enti locali che svolgono attività di produzione di beni e servizi destinati all'utenza esterna che ricadono nell'attività di impresa di cui all'articolo 2497 del codice civile con trascinamento del socio pubblico passibile di responsabilità da eterodirezione diversamente dagli enti pubblici che partecipano a società che svolgono attività di "autoproduzione" a favore degli enti pubblici soci.

A questo punto pare potere giungere alle seguenti conclusioni finalizzate ad aggiornare la classificazione delle società partecipate in base al sopravvenuto testo unico in materia di società partecipazione pubblica (Dlgs 175/2016 - Tuspp) che ha coordinato l'intera disciplina delle società pubbliche con effetto dal settembre 2016.

Si hanno:

• Le società partecipate previste all'articolo 4, comma 2, lettera a) del Tuspp che hanno a oggetto la: «produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi». Dette società sono esercitate con rilevanza economica e quindi l'ente locale socio è passibile di responsabilità da abuso di eterodirezione;

• Le società partecipate previste dall'articolo 4, comma 2, lettera b) che hanno a oggetto: «la progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016». Dette società sono una forma di accordo fra pubbliche amministrazioni e sostanzialmente non dovrebbero essere esercitate con rilevanza economica e comunque mancherebbe il requisito dell'attività imprenditoriale e quindi l'ente locale socio non è passibile di responsabilità da abuso da eterodirezione;

• Le società previste dall'articolo 4, comma 2, lettera c) (le cosiddette società miste pubblico private), che hanno ad oggetto la: «realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all'articolo 180 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato con le modalità di cui all'articolo 17, commi 1 e 2». Per dette società valgono le considerazioni già esposte alle società di cui alla lettera a);

• Le società previste dall'articolo 4, comma 2, lettera d) (le cosiddette società strumentali) che hanno a oggetto l': «autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento». Dette società sono quelle che la Corte costituzionale qualifica come società semi – amministrazioni) e pertanto l'ente locale socio non è passibile di responsabilità da abuso di etero direzione;

• Le società previste dall'articolo 4, comma 2, lettera e) che hanno a oggetto i «servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 1, - lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016». Dette società esercitano servizi strumentali resi per conto delle pubbliche amministrazioni socie e pertanto vale già affermato per le società di cui alla lettera d);

• Le società previste dall'articolo 4, comma 5, ultimo periodo che hanno «che hanno come oggetto sociale esclusivo la gestione delle partecipazioni societarie di enti locali, salvo il rispetto degli obblighi previsti in materia di trasparenza dei dati finanziari e di consolidamento del bilancio degli enti partecipanti» (cosiddetta holding di partecipazioni degli enti locali). Dette società hanno una funzione strumentale e non svolgono un'attività imprenditoriale (il modello normativo è la holding pura) e pertanto secondo il parere desunto dallo studio del Cndcec, fatto proprio dalla sentenza in commento, l'ente locale socio diretto della società holding non è passibile di responsabilità da abuso di etero direzione.

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Gli appuntamenti per i revisori degli enti locali

ASSEMBLEA e CONVEGNO NAZIONALE Bari, 28 e 29 ottobre 2022
Quest'anno saremo ospitati dalla splendida città di Bari per l'Assemblea ed il Convegno annuale di ANCREL. Venerdì 28 ottobre alle 16.30 si svolgerà l'assemblea degli associati e a seguire la cena di gala.

ANCREL Nazionale, in collaborazione con ODCEC Bari organizza SABATO 29 OTTOBRE 2022 Dalle ore 8.30 alle ore 13.30 a BARI il Convegno Nazionale ed in modalità Webinar COME CAMBIA L'ATTIVITA' DEL REVISORE DOPO IL PNRR E LA RIFORMA DEL TUEL? Premiazione Quinta Edizione PREMIO ANTONINO BORGHI Miglior tesi di Laurea in materia di Contabilità Enti LocaliModera gli interventi Gianni Trovati (Giornalista Sole 24ore)Antonio Decaro – Sindaco di Bari e Presidente ANCI*Elbano De Nuccio - Presidente CNDCECSaverio Piccarreta – Presidente ODCEC BariAntonio Vito Renna - Presidente Ancrel Bari Bat e Presidente Alp SudMarco Castellani - Presidente ANCRELInterventi dei RelatoriDott. Luciano Fazzi - Dottore Commercialista, Assessore al Bilancio di Siena e Presidente Ancrel Toscana Liguria "Le proposte Ancrel di modifica del Tuel e del Regolamento"Antonio Colaianni - Direttore Centrale per la Finanza Locale "Attività di monitoraggio e controllo del PNRR. Il ruolo del revisore negli enti locali soggetti attuatori"Rosa Ricciardi - Vice Presidente Ancrel e Presidente Ancrel Friuli Venezia Giulia "Le linee guida Ancrel sul PNRR"Salvatore Bilardo - Ispettore Generale Capo I.Ge.P.A. "Il ruolo della RGS a supporti degli enti locali nell'attuazione del PNRR"Rossana De Corato - Magistrato Sezione Regionale Puglia "Il ruolo della Corte dei Conti sul PNRR e le linee guida su Bilancio 2022-2024 e Rendiconto 2021" Premiazione ed intervento a cura del prof. Andrea Ziruolo, Presidente Comitato Scientifico per l'assegnazione della Quinta Edizione del premio A. BorghiLa partecipazione al Convegno consentirà l'acquisizione di 5 crediti formativi al superamento del test finale L'EVENTO E' GRATUITO, MA SOGGETTO A PRENOTAZIONE per le modaliltà scarica la locandina al link

É NATA ANCREL SIRACUSA
Mercoledì 28 settembre si è formalmente costituita la Sezione ANCREL SIRACUSA
Presidente Salvatore Vignigni, Vice Presidente Concetta Vinci, Segretario: Maria Argiri,Tesoriere: Concetta Petrolo, Consiglieri: Pietro Sacchetta, Nunziata Corsari, Dorotea Caligiore e Fabrizio Alia, Revisori: Sebastiano Brancati, Giovanni Salemi e Marianna Scorsonetto, probiviri: Salvatore Sardo, Graziella Breci e Corrado Valvo

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GIOVANNI MELI CONFERMATO PRESIDENTE DI ANCREL AGRIGENTO
Si è svolto il 30 settembre il rinnovo delle cariche istituzionali della sezione Ancrel Agrigento
PRESIDENTE: Giovanni Meli, VICEPRESIDENTE: Vittorio Russo, SEGRETARIO/TESORIERE: Vincenzo Puzzangara, CONSIGLIO DIRETTIVO: Luigi Tricoli (CL) e Ferdinando Marchese (EN)REVISORE DEI CONTI: Michele Di Rocco.

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24 ottobre 2022
TECNICHE DI REVISIONE CONTABILE
Il seminario organizzato da Ancrel Suedtirol Alto Adige si svolgerà il prossimo 24 ottobre dalle 0re 9.00 alle ore 13.00 e dalle 14.30 alle 16.30 ha l'obiettivo di preparare il Revisore all'approccio con le principali procedure di revisione con particolare riferimento alla pianificazione ed organizzazione dei controlli, alle best practice e al controllo di progetti PNRR . Relatori: Andreas Gröbner: Consigliere di Ancrel Nazionale e revisore legale; Guido Mazzoni: Consigliere di Ancrel Nazionale e revisore legale; Carla Manca: Consigliere di Ancrel Nazionale e revisore legale. Scarica la brochure

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26 ottobre 2022
IL BILANCIO DI PREVISIONE 2023-2025: l'impatto del PNRR ed i controlli del Revisore
Ancrel Ferrara e Odcec Ferrara organizzano un webinar che si svolgerà mercoledì 26 ottobre dalle ore 15 alle ore 17. Relatore: Dott. Michele Tetro - Commercialista, revisore legale dei conti – Coordinatore del gruppo di lavoro "Ordinamento finanziario e contabile" ANCREL Nazionale. Scarica la brochure

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5 novembre 2022 t
PNRR: OPPORTUNITA' DI SVILUPPO LA NUOVA CONTABILITA' "ACCRUAL"
Evento organizzato da Ancrel Nazionale in collaborazione con ODCEC SALERNO il 5 novembre dalle 9.30 alle 14.30. Saluti Agostino SOAVE Presidente O.D.C.E.C. Salerno; Introduce e Modera Gianni TROVATI Giornalista Sole 24 Ore. Relatori: Dott. ANTONIO COLAIANNI - Direttore Centrale della Direzione della Finanza Locale del Ministero dell'Interno; Dott. DAVIDE DI RUSSO - Commercialista in Torino, Presidente dell'Osservatorio degli Enti Pubblici e Società Partecipate del CNDCEC; Dott. SALVATORE BILARDO-Dirigente Generale della Ragioneria Generale dello Stato Ispettore generale Capo I.Ge.P.A.; Dott. EMANUELE SCATOLA, Magistrato della Corte dei Conti - Sezione Regionale di controllo per la Campania; Dott. MARCO CASTELLANI - Commercialista -Presidente ANCREL. Scarica la brochure

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8 novembre 2022
LA RIFORMA 1.15 DEL PNRR - LA CONTABILITA' PUBBLICA E IL PRINCIPIO "ACCRUAL"
Evento organizzato da Agorà, Ancrel Toscana Liguria e UGDCEC di Arezzo il giorno 8 novembre dalle ore 9.00 alle ore 13.00. Relatori: Dott. Luciano Fazzi Dottore Commercialista ODCEC Lucca, Assessore al Bilancio Comune di Siena, Membro comitato esecutivo nazionale ANCREL; Dott.ssa Antonella Putrino Dottore Commercialista ODCEC Torino, Membro comitato esecutivo nazionale ANCREL; Dott. Luciano Benedetti: Revisore Enti locali, dirigente settore finanziario Provincia di Siena. Scarica la brochure

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9 novembre 2022
IL BILANCIO DI PREVISIONE DELLE PROVINCIE E DELLE CITTA' METROPOLITANE
Evento organizzato da Ancrel Toscana Liguria ed Odcec Lucca dalle ore 15,00 alle ore 19,00. Relatore Dott. ROCCO CONTE Responsabile Dipartimento Finanziario Città Metropolitana di Firenze. Programma: Il calo delle entrate tributarie e le maggiori spese per l'energia e il caro materiali per le province e le c.m: effetti sugli equilibri. Norme per la predisposizione dei bilanci di previsione 2023/2025 di province e Città metropolitane. Le novità normative in materia di personale delle province e città metropolitane. I controlli dei revisori sul bilancio di previsione e la verifica degli equilibri di bilancio. Scarica la brochure

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22 novembre 2022
IL RUOLO DEL SEGRETARIO COMUNALE E I RAPPORTI CON L'ORGANO DI REVISIONE
Seminario organizzato da Ancrel Suedtirol Alto Adige che si svolgerà dalle 0re 9.00 alle ore 13.00 ha l'obiettivo di istruire il Revisore circa le funzioni e le responsabilità del Segretario comunale. In particolare si tratterà del fondamentale controllo successivo di regolarità tecnico-amministrativa e dei rapporti con l'organo di revisione. Relatori: Karl Elsler: Segretario comunale, Presidente Unione Segretari comunali e relatore AST e Lucia Attinà: Segretaria Generale Comune di Merano – in attesa di conferma. Modera: Andrea Gröbner (Presidente AST). Scarica la brochure

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23 e 24 novembre 2022
2° CORSO 2022 - REVISORI ENTI LOCALI
Organizzato da Ancrel Romagna, in collaborazione con Odcec Rimini CORSO DI 2 LEZIONI SU PIATTAFORMA GOTOMEETING.
1° lezione 23 novembre dalle 14 alle 19 Evoluzione normativa delle assunzioni degli EE.LL – Procedure ordinarie e speciali per l'attuazione del PNRR – l'impatto sui controlli dell'organo di revisione.
2° lezione 24 novembre dalle 14 alle 19 Bilancio di previsione 2023-2025: l'impatto del PNRR, la crisi energetica ed internazionale, il perdurare degli effetti pandemici – Come si evolvono i controlli dell'organo di revisione.
MODALITA' E QUOTE DI PARTECIPAZIONE NELLA BROCHURE ALLEGATA

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30 novembre 2022
LA REVISIONE DELLE ENTRATE PATRIMONIALI DEGLI ENTI LOCALI IL CANONE PATRIMONIALE UNICO LIMITI NORMATIVI E MARGINI DI AUTONOMIA NELLE ATTIVITA' DI GESTIONE ACCERTAMENTO E RISCOSSIONE
Organizzato da Ancrel Toscana Liguria e Odcec Lucca il giorno 30 novembre 2022, dalle ore 15,00 alle ore 19,00 EVENTO GRATUITO su Piattaforma GoToWebinar Relatore Dott. CESARE CAVA Esperto nazionale sui tributi locali, laureato in scienze economiche, ragioniere commercialista, pubblicista, docente e autore di numerose pubblicazioni e saggi in materia di fiscalità locale. Scarica la brochure