Riconoscimento del debito fuori bilancio (articolo 194, lettera e) senza contratto in forma scritta

L’organo di revisione svolge un ruolo attivo nel procedimento di riconoscimento del debito fuori bilancio, necessario per sanare il vulnus derivante dall’assunzione di un’obbligazione in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa degli enti locali.

L’articolo 239, comma 1, lettera b), n. 6 del Tuel stabilisce in modo tassativo l’obbligo per il revisore di esprimere un giudizio di congruità, di coerenza e attendibilità contabile del debito.

L’ipotesi di riconoscimento ex articolo 194, lettera e), del Tuel

Tra le diverse fattispecie di debiti riconoscibili, tassativamente indicate dall’articolo 194 del Tuel particolare attenzione merita quella prevista alla lettera e). In tale ipotesi, infatti, il riconoscimento del debito richiede un’adeguata motivazione e una dettagliata dimostrazione dell’utilità e dell’arricchimento per l’ente, nonché la verifica che tale spesa sia stata sostenuta nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza. Tutti questi elementi devono essere debitamente richiamati dall’organo di revisione conformemente alle indicazioni contenute nel format di parere pubblicato dalla Commissione “Contabilità e revisione enti locali” del Cndcec.

L’assenza di un contratto scritto e la recente pronuncia della Corte dei conti

Nondimeno è fondamentale che l’organo di revisione estenda l’ambito della propria verifica all’accertamento della documentazione giustificativa della spesa sostenuta. A tal proposito, si richiama una specifica fattispecie affrontata dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte nella Deliberazione n. 179/2024, nella quale la Corte dei conti ha esaminato con rigore le problematiche legate al riconoscimento dei debiti fuori bilancio in assenza di contratti formalmente validi, ribadendo la natura eccezionale di tale procedimento.

Il Collegio regionale adotta un orientamento che considera la possibilità di riconoscere debiti anche in assenza di un contratto scritto, purché l’acquisizione sia effettiva, utile e vantaggiosa per l’ente, e purché siano adeguatamente accertate le ragioni che giustificano l’irregolarità della procedura. Inoltre, l’istruttoria deve essere accurata e motivata, e il Consiglio comunale deve esercitare una valutazione politica e tecnica approfondita, che tenga conto di tutte le implicazioni giuridiche e finanziarie del riconoscimento.

Il primo quesito riguarda la possibilità di riconoscere un debito fuori bilancio in assenza di un contratto scritto, in particolare quando l’acquisizione di beni e servizi da parte dell’ente pubblico non sia stata formalizzata in un contratto che rispetti la forma prescritta dalla legge. Il tema è rilevante perché tocca uno degli aspetti centrali della gestione finanziaria degli enti locali, ossia la possibilità di regolarizzare una spesa che non segue l’ordinaria procedura di acquisizione.

L’evoluzione giurisprudenziale: il superamento del formalismo contrattuale

Inizialmente, le delibere della Corte dei conti (come le delibere della Sezione regionale di controllo della Puglia n. 26/2016/PAR e del Trentino-Alto Adige n. 35/2018/PAR) avevano un orientamento secondo cui la riconoscibilità di un debito fuori bilancio presupponeva l’esistenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata. In altre parole, affinché un debito potesse essere riconosciuto, doveva esserci una chiara e valida obbligazione giuridica tra l’ente pubblico e il contraente, anche se questa obbligazione non fosse stata iscritta in bilancio. Tale impostazione si fondava sull’idea che il riconoscimento di un debito fuori bilancio fosse un atto di conferma di un obbligo già esistente, e non potesse costituire una nuova fonte di obbligazione.

Tuttavia, la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ha condiviso una visione evolutiva in linea con recenti orientamenti giurisprudenziali, tra cui la sentenza della Corte di cassazione n. 30109/2018. Secondo questa nuova impostazione, anche in assenza di un contratto scritto, l’ente può procedere al riconoscimento del debito fuori bilancio qualora sia accertato che la prestazione è stata effettivamente resa e abbia generato un arricchimento per l’ente, che giustifichi il pagamento a posteriori. La nullità del contratto per difetto della forma scritta non costituisce un ostacolo assoluto al riconoscimento del debito, poiché l’atto di riconoscimento ha natura ricognitiva, ossia si limita a prendere atto degli effetti già prodotti dall’acquisizione del bene o servizio, senza che il contratto nullo possa generare effetti retroattivi.

Questa visione si distingue nettamente dalla tradizionale concezione secondo cui un contratto nullo sarebbe totalmente privo di rilevanza giuridica, impedendo ogni tipo di riconoscimento di debito. In realtà, come sottolineato dalla Corte costituzionale e dalla giurisprudenza civile, il riconoscimento ex articolo 194, comma 1, lettera e), del Tuel è finalizzato a garantire che l’ente pubblico non si avvantaggi in modo ingiustificato di prestazioni che ha effettivamente ricevuto, anche se la procedura per acquisirle non è stata correttamente seguita.

La Sezione afferma che, pur in presenza di un contratto nullo, il riconoscimento può comunque avvenire, purché siano soddisfatti altri requisiti, come l’utilità dell’acquisizione per l’ente e la sua comunità. La validità del rapporto obbligatorio non è più vista come un presupposto imprescindibile, ma come un elemento che l’ente deve considerare insieme alla valutazione dell’utilità della prestazione ricevuta. In altre parole, il fatto che l’acquisizione sia stata effettuata senza un contratto scritto non preclude automaticamente il riconoscimento del debito, che dovrà essere comunque basato su una valutazione complessiva dell’utilità e dell’effettività dell’acquisto.

L’istruttoria amministrativa e la valutazione del Consiglio comunale

L’altra questione affrontata nella presente deliberazione è riferita alla necessità di un’istruttoria adeguata al riconoscimento del debito. Si chiede se sia sufficiente che l’istruttoria amministrativa accerti l’effettivo svolgimento delle prestazioni e l’arricchimento da parte dell’ente, o se siano necessari ulteriori elementi per giustificare il riconoscimento del debito.

La Sezione ribadisce che il riconoscimento del debito fuori bilancio è un atto eccezionale, che non può essere considerato una procedura ordinaria. La sua eccezionalità risiede nel fatto che consente di iscrivere nel bilancio un debito che è sorto in violazione delle normali procedure di spesa e che, per sua natura, deve essere sottoposto a una valutazione più approfondita. Il Consiglio comunale, infatti, è l’organo competente a deliberare il riconoscimento del debito, e questa decisione non può essere demandata agli uffici tecnici o amministrativi.

L’istruttoria, quindi, deve essere approfondita e basarsi su una serie di elementi, tra cui l’effettività dell’acquisto e l’utilità dell’acquisizione per l’ente. Tuttavia, il riconoscimento non può essere limitato alla semplice verifica dell’arricchimento, ma deve prendere in considerazione anche le ragioni per cui la spesa è stata effettuata fuori dalle ordinarie procedure e le eventuali responsabilità degli amministratori o dei funzionari coinvolti. La Sezione evidenzia che la deliberazione consiliare deve motivare adeguatamente il riconoscimento del debito, e che tale motivazione deve tener conto della legittimità dell’acquisizione e delle cause che hanno determinato il mancato rispetto delle normali procedure.

Inoltre, il Consiglio deve considerare le implicazioni economiche e giuridiche del riconoscimento, come l’esposizione dell’ente a potenziali azioni di indebito arricchimento, sia da parte del fornitore che da parte dei dipendenti o amministratori responsabili. Il riconoscimento del debito non deve quindi essere visto come una mera formalità, ma come una decisione che ha implicazioni significative sulla gestione delle risorse pubbliche e sulla corretta amministrazione.

Gli obblighi di trasmissione e il ruolo dell’organo di revisione

Infine, si ricorda che, successivamente all’approvazione da parte del consiglio, l’organo di revisione è tenuto a vigilare affinché l’ente rispetti quanto previsto dall’articolo 23, comma 5, della legge 289/2002. In particolare, tale disposizione stabilisce che «i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono trasmessi agli organi di controllo ed alla competente procura della Corte dei conti».

(*) Ancrel Lazio

-------------------------

PROSSIMI EVENTI

ANCREL Nazionale e FONDAZIONE ANTONINO BORGHI in collaborazione con ODCEC Bologna organizzano un seminario in 6 lezioni di 2 ore ciascuna (aperto ai revisori dei conti e a tutti coloro che hanno interesse alla contabilità pubblica LA LEGGE DI BILANCIO 2025-2027 NOVITA’ PER GLI ENTI LOCALI IL RENDICONTO DELLA GESTIONE 2024 dal 5 febbraio al 13 marzo 2025 - dalle 11:00 alle 13:00. Scarica QUI la brochure con tutte le info

Ancrel Campania in collaborazione con Ancrel Nazionale ed Ancrel Sardegna organizza i corsi L’OIV E IL SISTEMA DI VALUTAZIONE” XII EDIZ. 1/2/2025 - 28/2/2025 XIII EDIZ. 1/5/2025 - 31/5/2025 XIV EDIZ. 22/9/2025 –30/10/2025. QUI tutte le info e il modulo di iscrizione