Il Commento Appalti

Servizi locali, la Corte dei conti certifica una diffusa maladministration

di Enrico Caterini ed Ettore Jorio

La Corte dei conti, con una delibera n. 15 depositata lo scorso 9 agosto, scandaglia la situazione economico-finanziaria 2018 dei soggetti economici partecipati dagli enti territoriali e sanitari italiani (si veda NT+ Enti locali & edilizia del 30 gosto).
Il quadro è impietoso sino a considerare che le amministrazioni, in alcuni casi, hanno utilizzato lo strumento privatistico (delle società comunque controllate) al fine di eludere i vincoli di finanza pubblica e non solo. L'obiettivo della relazione della Sezione delle Autonomie della Corte dei conti è rilevare l'impatto delle esternalizzazioni sui bilanci degli enti e verificare il rispetto di una gestione improntata ai princìpi di efficienza, efficacia ed economicità.

La geografia societaria
Sono state rilevate n. 101.478 partecipazioni detenute da tutti gli enti territoriali, di cui n. 23.154 dirette e n. 78.324 indirette, per la maggior parte (n. 98.211, quasi il 97%) detenute dai Comuni, e detenute al Nord per circa il 75% del totale di tutte le partecipazioni. Le società partecipate e controllate dagli enti sanitari sono 101, di cui 60 risultano a controllo pubblico (le restanti 41 non sono soggette a controllo pubblico). Il maggior numero di società partecipate è detenuto dagli enti sanitari delle Regione Campania, Puglia, Lombardia ed Emilia-Romagna.

Il risultato è di una diffusa maladministration. In generale il dato critico è quello finanziario, i debiti sopravanzano di molto i crediti.

Tra le criticità emergono i costi del personale, inquadrato nelle società partecipate per dribblare spesso dolosamente i vincoli del blocco del turnover, e il fatturato medio triennale. In molta sintesi il principio di economicità della gestione è, sempre e comunque, disatteso.

Quali le cause? La Corte dichiara di non avere elementi a sufficienza per individuarle nelle loro singolarità ma rileva elementi segnatamente indiziari. Posto che i servizi di «interesse generale» o «d'interesse economico generale» sono volti a produrre beni e attività a fini sociali e di sviluppo economico e civile delle comunità, occorre rilevare che i primi (quelli di interesse generale) sono da considerare accessibili a tutti, universali. Questi devono essere erogati anche quando l'impresa lucrativa non rileva margini di profitto adeguati. Ciò tuttavia non significa che tali prestazioni non siano suscettibili di valutazione economica e che la gestione non debba perseguire il pareggio, ossia l'economicità (rectius, l'equilibrio economico e la sostenibilità del debito pubblico, per come recita il novellato articolo 97, comma 1, della Costituzione). Per i secondi (quelli di interesse economico generale) il valore economico della prestazione è l'elemento discriminante l'erogazione del servizio: ciò non impone lo scopo lucrativo ma una gestione attiva.

La stessa Corte osserva il ruolo centrale del contratto di servizio per ogni affidamento. Questo garantisce l'economicità, l'adeguatezza e la continuità dei livelli quantitativi e qualitativi dei servizi: contiene il progetto di gestione e i tempi di attuazione; i livelli qualitativi delle attività e dei servizi; la garanzia di effettività dell'erogazione e della fruizione; distingue la spesa per investimenti su impianti e reti da quella di gestione. Dunque, gli strumenti normativi, se ben applicati, sono idonea garanzia a prevenire e ridurre le gestioni antieconomiche.

Tuttavia, il dato che emerge dalla relazione della Corte comprova una diffusa inadeguatezza organizzativa, contabile ed economica dei soggetti di gestione. In questo, la differenza tra soggetti erogatori di servizi di interesse generale (per esempio, sanità) o d'interesse economico generale (servizi locali eccetera) non costituisce appropriata giustificazione dello stato diffusamente critico dei conti. Le medesime scelte di affidamento (in house, pubblico-privato eccetera) dei servizi costituiscono l'emersione di scelte non adeguatamente ponderate sul piano delle gestioni economico e finanziarie, e in alcuni casi anche patrimoniali. Dette scelte non possono essere un a priori, ovverosia determinate dal prosieguo interesse a mantenere gestioni funzionali ad esercitare il potere gestorio. Esse devono sopravvenire esclusivamente da valutazioni concrete di gestione, altrimenti se assunte in astratto secondo schemi vagamente ideologici generano esse stesse fattori di criticità.

Insomma, il monito dello scopo elusivo unito alla non sempre correttezza gestoria dei soggetti economici sono il mix che connota i soggetti economici partecipati: un problema decisivo per la buona tenuta dei conti pubblici.

Concludendo, il tema degli affidamenti dei servizi deve essere affidato a precise procedure agonistiche. Quelle per pervenire a gestioni in house sono consentite esclusivamente nell'ossequio delle procedure Ue, nel rispetto della assoluta parità dei concorrenti e in una provata vantaggiosità. Ogni escamotage volto a stravolgere quanto prescritto costituisce la materializzazione di una grave responsabilità degli agenti, e non solo contabile.

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