Utilizzo degli avanzi negli enti in disavanzo, necessario verificare quale sia la quota effettivamente utilizzabile nel 2021

Da diversi anni ormai, gli enti locali che hanno chiuso il proprio rendiconto in disavanzo sono stati sottoposti a una limitazione sull'utilizzo delle risorse confluite in avanzo, a seguito della regola introdotta dalla legge di bilancio 2019 (Legge 145/2018), all'articolo 1, commi 897 e 898.

Il comma 897 aveva previsto che, a decorrere dalla gestione 2019, agli enti che, pure essendo in disavanzo (lettera E dell'allegato 10 al rendiconto), avessero presentato un risultato di amministrazione complessivo (lettera A) positivo e capiente rispetto alla somma degli accantonamenti a Fcde e a Fal, sarebbe stato consentito di imputare al bilancio, come fonte di copertura di nuove spese, le quote di avanzo vincolato, accantonato o destinato presenti in bilancio, nel limite di un importo pari all'avanzo di amministrazione complessivo (lettera A) ridotto delle due poste contabili di accantonamento (Fcde e Fal) e incrementato della quota di disavanzo da ripianare. Una clausola di garanzia era stata poi introdotta dal comma 898, che aveva previsto che agli enti per i quali non risultasse verificata la predetta condizione di capienza, veniva consentito di imputare al bilancio le quote di avanzo diverse dal Fcde e dal Fal nei limiti della quota di disavanzo da ripianare ai sensi di legge. Ciò ha comportato che molti enti potessero utilizzare l'avanzo nei limiti della quota di disavanzo applicata al bilancio preventivo quale ripiano del proprio deficit, rispettando limiti e condizioni previste dalla legge, impattando negativamente sulla loro capacità di spesa.

Dalla sua entrata in vigore ci sono state però delle evoluzioni positive che hanno caratterizzato sia l'effettiva formazione delle quote di avanzo, che il conteggio della quota disponibile annualmente.

Innanzitutto, l'approvazione del Dm 1° marzo 2020, ha ampliato le possibilità di costituzione del Fondo pluriennale vincolato evitando così, di fatto, che risorse accertate confluiscano in avanzo. Sono state infatti ampliate le casistiche di procedura di spesa che, se avviate, sono state ritenute meritevoli di poter costituire il Fondo pluriennale di spesa, pur non costituendo ancora un'obbligazione giuridicamente perfezionata (ad esempio è sufficiente aver formalmente attivato le procedure di affidamento dei livelli di progettazione successivi al minimo, anche senza aver formalmente affidato l'incarico). Questa innovazione, ovviamente, non poteva essere utilizzata per le somme già confluite in avanzo negli esercizi precedenti, ma ha almeno prodotto l'effetto di ridurre le quote di risorse accertate confluite nell'avanzo 2020, definibili quali debiti futuri.

L'altro aspetto, non formalmente definito, che potrebbe agevolare l'utilizzo delle quote di avanzo nell'esercizio 2021, è collegato agli effetti degli eventi pandemici. Occorre infatti considerare che nel 2020, a seguito dell'emergenza da Covid-2019, negli equilibri finanziari degli enti locali vi è stata una sostanziale sostituzione delle «risorse proprie» con il «Fondo funzioni fondamentali» erogato dallo Stato, per la nota sussidiarietà verticale, prevista dalla legge 243/2012 in presenza di eventi straordinari. Ciò ha comportato in molti casi il ridimensionamento del Fcde accantonato in sede di rendiconto e, quindi, la quota derivante dal conteggio previsto dal citato comma 897, in molti casi, è migliorata rispetto a quella dell'anno precedente.

Gli enti, quindi, sono chiamati a verificare quale sia la quota di avanzo effettivamente utilizzabile nel 2021, perché non è detto che la stessa debba limitarsi alla quota da ripianare iscritta in bilancio in parte spesa, come previsto dal comma 898.

Infine occorre ricordare la possibilità di escludere dal limite del comma 897 le quote di Fondone assegnate nel 2020 e non utilizzate, esclusione operata dall'articolo 1, comma 823, della legge 178/2020 (legge di bilancio 2021), come modificata dall'articolo 56 del Dl 73/2021, per le finalità previste dall'articolo 106 del Dl 34/2020 e dall'articolo 39 del Dl 104/2020. Tali quote, confluite nell'avanzo vincolato per espressa previsione normativa del DM economia e finanze, di concerto con il ministero dell'Interno, n. 212342/2020 e delle disposizioni della Legge di bilancio 2021, possono essere utilizzate nel bilancio di previsione 2021/2023, attraverso la loro iscrizione nel primo esercizio del bilancio di previsione (articolo 187, comma 3, del Dlgs 267/2000).

Stessa sorte è prevista per le risorse ricevute per l'attuazione del Pnrr e del Pnc che, a fine esercizio, dovessero confluire nel risultato di amministrazione (articolo 15, comma 3, del Dl 77/2021). Anch'esse quindi non dovranno sottostare ai limiti previsti dai commi 897-898, contribuendo a rafforzare la teoria secondo cui la normativa introdotta dalle legge di bilancio 2019 non fosse poi così collegata alle censure di anticostituzionalità sull'utilizzo delle risorse confluite in avanzo quando il risultato di amministrazione lettere A) o E) risulta negativo.

Rimane comunque aperto il problema della formazione degli avanzi che, a volte, può essere fisiologico (in quanto l'ente agisce con un margine di cautela per garantire gli equilibri di bilancio), ma spesso rappresenta il riflesso di elementi problematici nella gestione, quali il ritardo nelle assegnazioni dei contributi o una sottovalutazione dei rischi dell'ente (esigibilità delle entrate, contenzioso eccetera), nonchè della spalmatura dei disavanzi. La sperimentazione contabile che tende ad adeguare gli strumenti contabili nazionali alla Direttiva europea 2011/85/Eu e alla riforma degli European Public Sector Accounting Standard (Epsas) sta mettendo in luce questi e altri aspetti, che dovranno essere resi omogenei in sede europea, come anche previsto dal recente Piano Nazionale di Riforma e Resilienza (PNRR) appena approvato dalla Commissione europea.