Appalti

Verifica di anomalia, possibile modificare le giustificazioni per correggere i calcoli

Consiglio di Stato: importante è che resti ferma l'entità originaria dell'offerta economica

di Dario Immordino

In sede di verifica dell'anomalia dell'offerta le giustificazioni delle singole voci di costo possono essere modificate non solo in caso di sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l'entità originaria dell'offerta economica, nel rispetto del principio dell'immodificabilità, che presiede la logica della par condicio tra i competitori (Consiglio di Stato, sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873 e 11 dicembre 2020, n.7943).

Il Consiglio di Stato, con la sentenza 487/2021, ha rilevato che in fase di verifica della congruità delle proposte i concorrenti possono modificare le giustificazioni originarie dei contenuti dell'offerta, anche attraverso compensazioni tra voci di costo sottostimate e sovrastimate, purché le modifiche non stravolgano gli elementi essenziali della proposta, come le caratteristiche dei beni, servizi prestazioni offerti o le voci relative al costo del lavoro per il personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto o agli oneri di sicurezza (cfr. in termini Consiglio di Stato , sez. V , 30 giugno 2020 , n. 4140, Sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633, 23 luglio 2012, n. 4206; Sez. V, 11 giugno 2014, n. 2982, 20 febbraio 2012, n. 875; Sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4801, 21 maggio 2009, n. 3146).

Questo regime flessibile deve ritenersi consentito in ragione della funzione delle giustificazioni del prezzo nell'ambito del procedimento di verifica della congruità dell'offerta, che consiste nel consentire di accertare se la proposta contrattuale nel suo complesso risulti attendibile ed affidabile in vista dell'esecuzione dell'appalto. In sostanza le giustificazioni costituiscono l'esplicitazione delle logiche economiche dell'offerta, dei parametri tecnici, finanziari e aziendali che rendono la proposta sostenibile e profittevole.
Di conseguenza l'immodificabilità dell'offerta non preclude la possibilità di correggere o emendare le giustificazioni e di proporre giustificazioni sopravvenute, purché al momento dell'aggiudicazione l'offerta risulti nel suo complesso affidabile e fornisca adeguate garanzie di una seria esecuzione del contratto (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22 marzo 2013, n. 1633; 23 luglio 2012, n. 4206; sez. V, 20 febbraio 2012, n. 875; sez. VI, 24 agosto 2011, n. 4801; 21 maggio 2009, n. 3146; Anac delibera n. 672 del 14 giugno 2017).

Tale conclusione è del resto coerente con le finalità del sub-procedimento di verifica dell'anomalia, che si svolge nel contraddittorio dell'operatore economico al fine, appunto, di accertare concretamente l'adeguatezza e plausibilità dell'offerta, alla luce delle richieste di chiarimenti operate dalla stazione appaltante.
Tale procedimento non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta, ma si sostanzia in un accertamento sulla concreta ed effettiva affidabilità ed attendibilità dell'offerta nel suo complesso. Di conseguenza devono ritenersi vietate soltanto le modifiche delle giustificazioni che incidano su elementi essenziali della sostenibilità della proposta contrattuale, e l'esclusione dalla gara può ritenersi legittima soltanto all'esito di una valutazione di complessiva inadeguatezza dell'offerta (Cons. Stato, V, 22 maggio 2015, n. 2573 ). Di contro devono ritenersi consentite le "giustificazioni di prezzo", la mera correzione di errori di calcolo, i chiarimenti rispetto alle originarie giustificazioni, le specificazioni dei profili finanziari e i lievi aggiustamenti che non alterano le condizioni di determinatezza/certezza/sostenibilità della offerta.

Ciò posto la sentenza precisa che la "flessibilità" delle giustificazioni deve ritenersi soggetta ad un duplice limite:
a) il divieto di una radicale modificazione della composizione dell'offerta che ne alteri l'equilibrio economico, allocando diversamente voci di costo nella sola fase delle giustificazioni;
b) l'integrità della voce concernente gli oneri di sicurezza aziendale, che, "quale elemento costitutivo dell'offerta, esige una separata identificabilità ed una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa" (cfr, Consiglio di Stato, sez. V, 24 aprile 2017, n. 1896).

Inoltre "la riallocazione delle voci di costo in fase di giustificazioni deve avere un fondamento economico serio allorché incida sulla composizione dell'offerta", poiché in caso contrario si ammetterebbero modifiche a posteriori delle proposte dei concorrenti elusive dei principi e delle regole di uguaglianza e concorrenza, che, pur rispettando il valore complessivo delle offerte, ne consentirebbero la manipolazione, al fine di alterarne i connotati essenziali. Ciò, oltre ad alterare il corretto equilibrio concorrenziale, snaturerebbe "la funzione propria del subprocedimento di verifica dell'anomalia, che è di apprezzamento globale dell'attendibilità dell'offerta".

Di conseguenza, qualora le modifiche alle giustificazioni rispettino i suddetti limiti e l' importo proposto venga reputato dalla stazione appaltante congruo e coerente con i parametri normativi inderogabili (minimi salariali ecc) la valutazione operata dall'amministrazione esula dai limiti di sindacato giurisdizionale sul giudizio di anomalia dell'offerta operato dalla stazione appaltante, limitato solo al caso in cui le valutazioni della stessa siano inficiate da macroscopiche illegittimità. Tanto più se le modifiche all'offerta non comportano deroghe o violazioni ai fondamentali oneri per la sicurezza o ai minimi salariali.

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