Dissesto finanziario tra criticità e prospettive, il ruolo del revisore dei conti

La normativa sul dissesto finanziario degli enti locali è ormai inadeguata rispetto al fine che attraverso la sua applicazione il legislatore si era prefissato di conseguire: il risanamento dell’ente locale in default finanziario.

Sono passati troppi anni dalla legge 144/1989 che lo ha istituito rispetto a un quadro normativo in continuo cambiamento (si è volutamente evitato di scrivere “evoluzione” ma questo sarà il tema di prossimi lavori) perché la disciplina di legge si possa ritenere adeguata ai tempi correnti. Al riguardo anche gli altri istituti per il superamento della crisi finanziaria degli enti locali (deficitarietà strutturale e piano di riequilibrio finanziario introdotti rispettivamente nel 1993 e nel 2012), costruiti a corollario del dissesto finanziario, si sono anch’essi dimostrati da subito non rispondenti alle finalità per cui sono stati concepiti spingendo gli ultimi governi ad avviare la riforma della materia non riuscendo però a portarla a compimento.

Rimanendo sul dissesto finanziario, l’inadeguatezza dell’istituto è legata a più fattori di cui i principali sono sicuramente da rinvenire:

1. nel venire meno di sostanziali trasferimenti statali a copertura del disavanzo non coperto dalla massa attiva in quanto nella massa passiva non confluisce l’ammortamento residuale dell’indebitamento contratto dall’ente, rimanendo a carico di quest’ultimo nel suo bilancio stabilmente riequilibrato alla pari dell’anticipazione di tesoreria e del FAL (Fondo Anticipazione di Liquidità) entrambi in troppi casi usati in violazione dell’art.119 Cost.;

2. nella ricostituzione dei fondi vincolati temporaneamente impiegati secondo l’istituto ex-art. 195 Tuel e mai ricostituiti;

3. nella incertezza operativa in cui si trovano a operare gli Osl (Organismo Straordinario di Liquidazione).

Proprio con riferimento a quest’ultimo punto, la risposta effettuata dall’Ufficio di consulenza per il risanamento degli enti locali dissestati del ministero dell’Interno al quesito posto da un Comune siciliano dissestato sul suo corretto operato evidenzia le difficoltà in cui operano gli enti locali e, di conseguenza, i revisori dei conti che devono vigilare e controllare la loro gestione.

Il caso richiamato nasce intorno al parere sul bilancio stabilmente riequilibrato messo a disposizione dall’ANCREL che ha consentito all’organo di revisione di chiarire la corretta contabilizzazione dell’anticipazione di tesoreria e del FPV (Fondo Pluriennale Vincolato) all’interno del bilancio stabilmente riequilibrato. La diversità di impostazione rispetto a quanto ritenuto dal responsabile finanziario dell’ente locale ha fatto sì che nel quesito richiamato erroneamente venisse messa in dubbio anche la validità del documento ANCREL.

Nella sua risposta l’ufficio di consulenza del ministero ha ribadito che l’anticipazione di tesoreria ex-articolo 222 del Tuel, risultante al 31.12 dell’esercizio precedente (anno X) a quello del primo anno (X+1) del bilancio stabilmente riequilibrato, è contabilizzata attraverso un residuo passivo che però non rientra nella gestione dell’OSL. Ne consegue che l’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato deve contenere il capitolo di spesa (missione 60, Programma 01, Titolo 5, Macroaggregato 01, codice piano dei conti aggregato U 05.01.01.01.001) su cui impegnare il rinnovo dell’anticipazione di tesoreria. In questo modo si chiude il residuo passivo iniziale e si accende un nuovo debito di pari importo a carico del bilancio stabilmente riequilibrato e non un disavanzo di amministrazione da ripianare come ipotizzato nel quesito del comune siciliano.

Per quanto concerne il FPV occorre premettere che, a seguito dell’ammissione alla procedura del dissesto finanziario, la gestione contabile dell’ente locale subisce una netta cesura tra le posizioni dell’esercizio (X+1) della prima ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato e quello (X) immediatamente precedente. Infatti, l’OSL, essendo competente sulla gestione della procedura di dissesto finanziario, prende in carico il fondo cassa e i residui attivi e passivi al 31.12.X e li sottrae, con l’eccezione dei residui attivi vincolati e dei residui passivi relativi a indebitamento, alla riapertura dei conti dell’esercizio X+1 di competenza dell’ente locale senza determinare alcun disavanzo di amministrazione in sede di bilancio di previsione. Ne consegue che la doppia ipotesi di contabilizzazione del FPV nel bilancio stabilmente riequilibrato (con o senza disavanzo di amministrazione), considerata come possibile nel quesito su richiamato e su cui l’Ufficio di consulenza non ha fornito un chiarimento netto, per chi scrive invece non può che essere registrata in un solo modo.

Però, prima di descrivere la contabilizzazione del FPV nella prima ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato si ritiene opportuno richiamare cosa rappresenta un fondo in contabilità.

Il fondo è un valore che individua una grandezza statica in un dato momento della vita aziendale. Attraverso il fondo si traghettano valori finanziari e patrimoniali da un esercizio X al successivo X+1 facendone conseguire che un fondo finale deve sempre coincidere con il relativo fondo iniziale dell’esercizio successivo. Diversa è invece la gestione contabile in contabilità finanziaria e in contabilità economico-patrimoniale.

In contabilità finanziaria potenziata sono presenti due fondi che collegano il conto di bilancio dell’esercizio X al bilancio di previsione del periodo X+1/X+3: il risultato di amministrazione e il FPV. La rettifica di questi fondi a seguito dell’avvio della procedura straordinaria di liquidazione, in contabilità finanziaria opera attraverso il riaccertamento dei residui attivi e passivi interessati, in contabilità economico-patrimoniale tramite l’istituto della sopravvenienza attiva e passiva.

Pertanto, se nella determinazione della massa attiva per la gestione del dissesto finanziario da parte dell’OSL vengono acquisiti i residui attivi privi di vincolo di destinazione e/o le relative entrate riscosse presenti nel fondo di cassa, nella prima ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato (X+1/X+3) il finanziamento degli impegni oggetto di reimputazione dagli esercizi precedenti non può essere trovata nel FPV. Infatti, questo risulta inferiore a quello necessario per dare copertura a tutti gli impegni reimputati determinando la necessità di ricorrere a entrate di competenza del nuovo esercizio. Dunque, non va iscritto nel bilancio stabilmente riequilibrato il FPV di importo pari a quello dell’esercizio precedente, come proposto dal comune istante, procedendo poi a rettificarne il valore attraverso l’iscrizione di un disavanzo di amministrazione per la quota di FPV assunta nella massa attiva di competenza dell’Osl.

Il caso su descritto, oltre a rassicurare sulla correttezza dei documenti dell’ANCREL messi a disposizione dei suoi iscritti, punta il dito sull’urgente necessità di un tavolo tecnico coordinato dal Ministero dell’interno, per il quale l’ANCREL si rende fin da subito disponibile a parteciparvi, che supporti gli enti locali e gli OSL nell’applicazione della legislazione vigente e che sia in grado di scrivere la nuova disciplina degli strumenti a soluzione della crisi finanziaria degli enti locali e di guidare questi ultimi alla sua corretta adozione.

(*) Presidente del Comitato scientifico dell’ANCREL e professore ordinario di Economia aziendale dell’Università G. d’Annunzio di Chieti-Pescara

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