L’importanza delle tecniche di scrittura e del drafting normativo negli atti degli enti locali
Nell’ottica di una sempre crescente semplificazione amministrativa con conseguente deregulation di norme ormai consolidate riveste sempre più importanza l’argomento delle tecniche di scrittura degli atti degli enti locali.
La qualità degli atti adottati dagli enti locali, infatti, incide direttamente sull’efficacia dell’azione amministrativa, sulla trasparenza dell’operato pubblico e sulla capacità delle amministrazioni di prevenire contenziosi e incertezze interpretative. In questa prospettiva, le tecniche di scrittura amministrativa e il drafting normativo rappresentano strumenti fondamentali per garantire coerenza, leggibilità e legittimità ai provvedimenti comunali e provinciali e quindi creazione e conservazione di valore pubblico.
Gli enti locali esercitano competenze eterogenee tra le quali urbanistica, servizi sociali, attività produttive, patrimonio, finanza locale, producendo ogni giorno una grande quantità di atti come deliberazioni, determinazioni, ordinanze, regolamenti, contratti, decreti e comunicazioni istituzionali.
La precisione linguistica e la correttezza formale non sono un mero vezzo ma costituiscono un requisito essenziale per assicurare certezza giuridica a cittadini, imprese e uffici, rendere l’azione amministrativa comprensibile e prevedibile, evitare interpretazioni controverse che possono generare ricorsi o annullamenti, rafforzare la trasparenza e la fiducia dei destinatari e favorire l’efficienza dell’ente, riducendo errori, rilavorazioni e richieste di chiarimento.
Una scrittura amministrativa accurata è quindi una condizione essenziale per il raggiungimento del buon andamento dei pubblici uffici, come richiesto dall’articolo 97 della Costituzione.
A tale scopo, la scrittura amministrativa deve perseguire un equilibrio tra rigore giuridico e chiarezza espositiva dove i principi fondamentali sicuramente possono essere riassunti in alcuni punti:
Chiarezza e semplicità come frasi brevi e lineari ed eliminazione di formule ridondanti o obsolete;
Coerenza e logica argomentativa secondo uno schema ben preciso
Precisione terminologica, ove la stessa parola deve indicare sempre lo stesso concetto.
Strutturazione e leggibilità (uso coerente di titoli, punti elenco, schemi, Indicazione chiara di date, termini, destinatari e uffici coinvolti.)
Neutralità e oggettività (fondamentale che lo stile amministrativo deve essere impersonale, verificabile e privo di sfumature soggettive)
Una buona base di supporto e di partenza, sono sicuramente le indicazioni fornite nel corso degli anni dal cosiddetto Dagl - Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri che è la struttura di supporto al Presidente del Consiglio dei Ministri nella funzione di coordinamento dell’attività normativa del governo anche al fine di assicurare la qualità della regolazione ed in particolare:
la guida alla redazione dei testi normativi (Circolare 2 maggio 2001, n. 1/1.1.26/10888/9.92) emanata dal Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Dagl, pubblicata in gazzetta ufficiale n. 101 del 3 maggio 2001 (supplemento ordinario n. 105;
la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 26 febbraio 2009, che disciplina «Istruttoria degli atti normativi del Governo».
Sulla scorta di quanto innanzi, sempre di più sta prendendo forza anche negli atti degli enti locali, il concetto di drafting normativo, che riguarda nel nostro contesto, l’elaborazione di testi con contenuto regolatorio – regolamenti, ordinanze, statuti, direttive – e richiede standard ancora più elevati rispetto alle “elementari” tecniche di scrittura degli atti amministrativi.
Il drafting normativo impone sostanzialmente alcune regole fondamentali alla scrittura degli atti degli enti locali a contenuto regolatorio che possiamo riassumere nella coerenza con il quadro normativo sovraordinato (europeo, nazionale e regionale), nell’unità delle definizioni (non riproducendo e/o modificando definizioni già definite nel rango sovraordinato), nell’introdurre regole non ambigue e non ridondanti evitando concetti vaghi o rinvii ad altri atti applicativi come circolari, una corretta articolazione gerarchica interna con struttura a scalare in titoli capi articoli commi lettere e previsione degli effetti e delle responsabilità di ciascuna “norma” introdotta.
L’introduzione di regole e disposizioni non ambigue e con concetti vaghi, è la vera sfida per gli atti regolamentari degli enti locali nell’ambito della gerarchia delle fonti del diritto delineata dal nostro ordinamento.
Un piccolo esempio per chiarire quando una norma è generica e può creare ambiguità:
“Art. 5 – Disposizione transitoria
Le istanze presentate precedentemente alla data di adozione del presente regolamento saranno esaminate compatibilmente con le disposizioni vigenti e verrà data priorità alle istanze urgenti.”
Questa disposizione registra tre ordini di problemi:
l’espressione “Compatibilmente con le disposizioni vigenti” è troppo generica;
la locuzione “Verrà data priorità alle istanze urgenti” non dà nessuna definizione di cosa significa “istanze urgenti”;
non è assegnato nessun termine e né individuato nessun soggetto responsabile.
Sulla scorta di quanto evidenziato sarebbe meglio articolare la disposizione come segue:
“Art. 5 – Disposizione transitoria
Le istanze presentate prima della data di pubblicazione del presente regolamento saranno concluse entro 120 (centoventi) giorni dalla pubblicazione del presente atto. Per le domande che comportano variante urbanistica urgente, l’Ufficio Urbanistica – Settore Assetto del Territorio predisporrà un piano di priorità e informerà il richiedente entro 30 (trenta) giorni”.
Quali sono le differenze rispetto al primo esempio?
L’assegnazione di un termine chiaro (120 giorni).
Soggetto responsabile indicato.
Criterio “variante urbanistica urgente” definito chiaramente
L’adozione sistematica di tecniche di scrittura e drafting, pertanto, apporta benefici tangibili:
Riduzione degli errori procedimentali e dei contenziosi.
Tempi più rapidi di istruttoria grazie a atti chiari e immediatamente comprensibili.
Maggiore trasparenza amministrativa verso cittadini e portatori di interessi.
Atti più facilmente digitalizzabili e indicizzabili, coerenti con Pnrr e transizione digitale.
Capacità dell’ente di innovare senza creare caos normativo.
Per rendere stabile la qualità della scrittura amministrativa è possibile consigliare agli enti l’adozione di alcune best practices come l’adozione di manuali di stile interni, utilizzare schemi tipo per delibere, determine, regolamenti e ordinanze, formazione periodica del personale, introdurre strumenti digitali anche basati sull’intelligenza artificiale che supportino la costruzione assistita degli atti e in un’ottica di completa accountability dell’attività, prevedere revisioni e audit interni sulla qualità dei provvedimenti.
La qualità degli atti non è una questione meramente formale, ma un patrimonio organizzativo dell’ente locale, che incide su legalità, efficienza e fiducia istituzionale.
Scrittura amministrativa e drafting normativo non sono tecniche accessorie ma sono competenze strategiche, indispensabili per un’amministrazione moderna, comprensibile e orientata al cittadino.
(*) Membro Comitato Regionale Anutel Abruzzo
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