I temi di NT+Tributi e bilanci a cura di Anutel

Proroghe della riscossione, limiti stringenti tra diritto amministrativo e tributario

di Giuseppe Avizzano (*) e Giuseppe Petrillo (**) - Rubrica a cura di Anutel

01 Ottobre 2025

Il tema delle proroghe nella gestione delle entrate tributarie ed extratributarie degli enti locali merita una particolare attenzione. Sempre più spesso, infatti, i Comuni si trovano nella necessità di assicurare continuità al servizio di riscossione, specie laddove i contratti con i concessionari siano giunti a scadenza e la nuova gara non sia stata ancora definita. In questi casi, la tentazione di ricorrere a proroghe tecniche “automatiche” o a determinazioni dirigenziali isolate è forte, ma espone gli enti a rischi giuridici rilevanti.

È principio consolidato che gli atti emessi dai concessionari della riscossione non possano fondarsi su proroghe disposte oltre i termini di legge o in assenza di una delibera dell’organo competente (Consiglio o giunta comunale). La legittimità dell’azione del concessionario, infatti, dipende dalla corretta esistenza e validità del titolo contrattuale, che non può essere surrogato da mere determinazioni dirigenziali prive del necessario supporto politico-amministrativo o adottate al di fuori dei presupposti normativi richiesti.

La giurisprudenza amministrativa e contabile, nonché l’Anac, hanno chiarito in più occasioni che la proroga tecnica è ammessa solo a condizioni rigorose: deve avere carattere eccezionale, essere limitata al tempo strettamente necessario per l’indizione e la conclusione della nuova gara, e presupporre che la necessità sia dovuta a circostanze obiettive non imputabili all’amministrazione. Inoltre, la possibilità di proroga deve risultare prevista sin dall’origine negli atti di gara e nel contratto di affidamento.

Diversamente, una proroga disposta a contratto ormai scaduto, o in assenza di preventiva deliberazione degli organi competenti, equivale a un affidamento diretto senza gara, in palese contrasto con i principi di concorrenza, parità di trattamento e buon andamento dell’azione amministrativa. Sul punto, il Consiglio di Stato ha ricordato più volte che proroga e rinnovo non rientrano nella libera contrattazione delle parti, ma trovano legittimità solo entro i confini fissati dal legislatore (Consiglio di Stato, sezione V, n. 4192/2013; n. 3391/2008; n. 2882/2009; sezione III, n. 1521/2017). La proroga, infatti, ha natura del tutto eccezionale ed è ammissibile solo nei limitati casi in cui non sia possibile attivare i meccanismi concorrenziali.

Le proroghe nei contratti pubblici possono essere di due tipi: “contrattuali”, previste dal bando o dal contratto e con durata limitata al necessario, oppure “tecniche”, concesse solo in casi eccezionali per garantire servizi essenziali in attesa di una nuova gara. Entrambe devono sempre rispettare limiti rigorosi e avere carattere temporaneo.

Dal punto di vista tributario, la conseguenza non è di poco conto: l’atto emesso dal concessionario in forza di una proroga illegittima risulta privo di legittimazione, con inevitabile soccombenza in giudizio e annullamento delle pretese impositive. La Corte di giustizia tributaria di secondo grado della Campania, con la sentenza n. 5097/2023, ha sottolineato che la proroga disposta a contratto ormai scaduto non può essere considerata efficace, dovendosi ritenere illegittima in assenza di una delibera di consiglio o giunta comunale. Nello stesso senso, la Corte di giustizia tributaria di Avellino (sent. n. 23/2024) ha evidenziato come l’articolo 106, comma 11, del Dlgs 50/2016 consenta proroghe solo nei casi eccezionali e per il tempo strettamente necessario alla nuova aggiudicazione.

Numerosi Tar si sono espressi in identica direzione: il Tar Campania (Napoli, sezione V, sentenza n. 6435/2021 e n. 1392/2020) ha ribadito che la proroga è giustificabile solo se disposta prima della scadenza contrattuale e per una sola volta; il Tar Sicilia (Catania, sezione III, n. 3392/2021) e il Trga Bolzano (n. 141/2021) hanno richiamato il principio secondo cui la proroga tardiva equivale a un nuovo affidamento, dunque illegittimo se non preceduto da gara.

Anche l’Anac, con la delibera n. 576/2021, ha puntualizzato che la proroga tecnica ha carattere eccezionale e temporaneo, utilizzabile solo quando non sia possibile attivare i meccanismi concorrenziali e a condizione che la nuova gara sia già stata avviata. Le precedenti deliberazioni dell’Autorità (n. 427/2018, n. 110/2012, n. 86/2011) hanno ulteriormente rafforzato questa impostazione, restringendo i margini di utilizzo dello strumento.

In definitiva, l’uso improprio delle proroghe non solo mina la legittimità degli atti emessi dai concessionari, ma espone l’ente al rischio di contenzioso e di responsabilità erariali. Programmare per tempo le gare e rispettare i vincoli normativi resta l’unica strada per evitare conseguenze pregiudizievoli sia per l’amministrazione che per i contribuenti.

(*) Giudice tributario

(**) Dottore commercialista

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