La normativa urbanistica piemontese, dalla legge di prima generazione alla revisione del 2013

Nel 2013 la legge 56/1977 è stata attualizzata nel sistema di governance e nei contenuti, attraverso l'introduzione di concetti quali sostenibilità, partecipazione e copianificazione. Ora la Regione lavora ad una nuova riforma per un governo del territorio maggiormente efficace, rapido e partecipato.

Nonostante sia stata più volte modificata e integrata nel corso degli ultimi trenta anni da altre leggi regionali, la legge regionale n. 56 ‘Tutela ed uso del suolo', approvata il 5 dicembre 1977 dalla Regione Piemonte (L.r. 56/1977) costituisce ancora oggi il principale riferimento normativo a livello regionale in materia di governo del territorio. La L.r. 56/1977 è composta da 10 titoli, a loro volta suddivisi in 84 articoli, e disciplina "la tutela ed il controllo dell'uso del suolo e gli interventi di trasformazione del territorio a scopi insediativi, residenziali e produttivi" (art.1): si trattava, nel 1977, di un'affermazione innovatrice ed anticipatrice perché, per la prima volta, la tutela ambientale veniva inserita in maniera organica nei contenuti della pianificazione urbanistica. A livello nazionale ciò avverrà soltanto molto più tardi, con l'approvazione della cosiddetta ‘legge Galasso' (L. 431 del 1985, ora contenuta nel D.lgs. 42/2004 - Codice dei beni culturali e del paesaggio).

Le principali finalità specifiche che essa intendeva ed intende perseguire sono le seguenti (art. 1):
• la conoscenza del territorio e degli insediamenti dal punto di vista fisico, storico, sociale ed economico;
• la salvaguardia e la valorizzazione del patrimonio naturale (compresi i terreni agricoli) e culturale (monumenti e centri storici);
• la razionale utilizzazione delle risorse evitando consumi immotivati del suolo;
• il controllo quantitativo e qualitativo degli insediamenti e delle reti infrastrutturali;
• la dotazione dei servizi pubblici.

In recepimento dei principi fissati dallo Stato con la L. 1150/1942, la legge regionale piemontese trattava e tratta dunque la materia urbanistica in maniera più dettagliata ed organica. Essa infatti stabilisce le linee di pianificazione da seguire negli interventi di trasformazione del territorio, disciplina in modo dettagliato le procedure amministrative ed i contenuti dei singoli piani esecutivi, specifica per ciascuna destinazione d'uso i parametri urbanistici ed edilizi e gli interventi consentiti, detta norme relative agli interventi nelle zone agricole, alla salvaguardia dei centri storici ed incrementa la dotazione minima di spazi pubblici da prevedere rispetto alle quantità fissate a livello nazionale. Dopo diversi tentativi di rinnovamento della legislazione urbanistica, la Regione Piemonte ha riformato in modo comprensivo l'articolato originario della L.r. 56/1977, attraverso l'approvazione della legge regionale 25 marzo 2013, n. 3 ‘Modifiche alla legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo) e ad altre disposizioni regionali in materia di urbanistica ed edilizia'. In particolare, la L.r. 3/2013 semplifica notevolmente la struttura dell'originaria L.r. 56/1977 e, se da un lato ne conserva la riconoscibilità per quegli operatori che l'hanno applicata nel corso degli anni, dall'altro contribuisce ad innovarla attraverso il recepimento dei principi della copianificazione e della sussidiarietà.

All'articolo 1, che fissa le finalità della legge, è stato infatti aggiunto l'articolo 1 bis che disciplina i seguenti principi:
• Copianificazione, ovvero consentire che i processi di pianificazione del territorio ora avvengano applicando i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, mediante il confronto tra regione, province e comuni, garantendo così la partecipazione attiva e con pari dignità delle amministrazioni interessate, ciascuna per le proprie competenze;
• Partecipazione pubblica, ovvero prevedere che l'ente che promuove i processi di pianificazione garantisca l'informazione, la conoscenza dei processi e dei procedimenti e la partecipazione agli stessi dei cittadini, degli enti e dei portatori d'interesse diffuso, anche attraverso specifici momenti di confronto;
• Sostenibilità, ovvero assicurare che gli strumenti di pianificazione conseguano lo sviluppo sostenibile del territorio attraverso la riqualificazione degli ambiti già urbanizzati, il contenimento del consumo di suolo, la progettazione attenta all'utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili e all'efficienza energetica e la valutazione ambientale strategica (Vas) delle scelte operate dai diversi strumenti.

L'introduzione di tali principi si ripercuote sul successivo impianto della L.r. 56/1977, andando a modificare le parti non più coerenti con i nuovi principi. In sostanza, se da un lato rimane invariato l'elenco dei soggetti che operano sul territorio (regione, province o città metropolitana, comuni o loro forme associative), viene però profondamente modificato il quadro delle competenze attribuite agli stessi. Si passa dunque da un sistema di pianificazione ‘gerarchico', in cui l'ente responsabile all'approvazione finale era la Regione quale ente sovraordinato, ad un sistema di pianificazione ‘sussidiario', dove ciascun ente è responsabile dell'approvazione dei propri strumenti, da costruire e condividere insieme in maniera collaborativa con gli altri enti che operano sul territorio.

In particolare, le principali novità introdotte dalla L.r. 3/2013 sono le seguenti:
• a livello regionale: l'aggiornamento del quadro di riferimento della pianificazione territoriale e paesaggistica, che attribuisce al piano territoriale regionale il ruolo di strumento di programmazione di area vasta e disciplina il ruolo del piano paesaggistico regionale in conformità al Codice dei beni culturali e del paesaggio, esteso dunque all'intero territorio regionale e strumento prevalente in materia di tutela paesaggistica. Per tali strumenti, sono disciplinati contenuti e procedura di approvazione.
• a livello provinciale: una maggior operatività per i piani territoriali a scala provinciale e la modifica del sistema di formazione e approvazione di tali strumenti, attribuendo al Consiglio provinciale la competenza di approvare il proprio piano (in precedenza in mano al Consiglio regionale). Per gli strumenti di pianificazione provinciale, sono disciplinati contenuti e procedura di approvazione, che si applicano anche al piano territoriale di coordinamento della città metropolitana.
• a livello comunale le innovazioni sono multiple:
- l'affermazione dell'istituto della copianificazione quale modalità ‘ordinaria' per l'approvazione dei piani, esteso all'intero sistema della pianificazione urbanistica;
- la conferma del ruolo centrale del PRG tradizionale, quale strumento unitario di governo del territorio alla scala locale, da attuarsi tramite gli strumenti urbanistici esecutivi o il titolo abilitativo edilizio diretto;
- l'apertura a proposte anche innovative in materia di pianificazione locale, come la facoltà di sperimentare modelli ‘strutturali' per il PRG (esperienza finora disattesa nella pratica). Tale facoltà è introdotta in via sperimentale per consentire la maturazione "dal basso" di nuovi percorsi e nuove idee tramite le proposte dei comuni;
- il riconoscimento dei processi di variante ‘semplificata' agli strumenti urbanistici derivanti da norme e discipline statali o regionali speciali (accordi di programma, fondi europei, sportelli unici, interventi di recupero urbano);
- l'introduzione di nuovi strumenti di governance, definiti come ‘accordi territoriali' e ‘convenzioni per la pianificazione', per la condivisione e concertazione fra province e comuni delle scelte delle politiche territoriali e per l'esercizio in forma associata della funzione di pianificazione urbanistica;
- l'introduzione dei principi della perequazione territoriale e urbanistica, quali strumenti dell'operatività della pianificazione per evitare le disparità di trattamento tra proprietà immobiliari e ricercare l'indifferenza della proprietà nei confronti delle scelte del piano;
- il riconoscimento e la conseguente regolamentazione di istituti da tempo operativi presso i comuni piemontesi quali la monetizzazione delle dismissioni di aree pubbliche, o gli accordi con soggetti pubblici e privati, finalizzati ad attuare previsioni di assetto del territorio necessarie per la realizzazione di progetti o iniziative di rilevante interesse pubblico in coerenza con le strategie individuate dalla pianificazione urbanistica comunale, anche recependo proposte dei predetti soggetti pubblici e privati, nel rispetto dell'esclusivo potere pubblico nella approvazione finale degli atti interessanti il territorio;
- il coordinamento della valutazione ambientale strategica (Vas) nelle procedure di pianificazione, costruendo un solido raccordo tra procedure urbanistiche e ambientali, assicurando l'unitarietà e semplicità dell'iter complessivo;
- il coordinamento per quanto attiene alle procedure per la tutela idrogeologica e sismica del territorio.

Oltre a tali innovazioni, va ricordato che il testo riformato è stato ‘alleggerito' di tutte le norme in materia di disciplina dell'attività edilizia (titoli edilizi e vigilanza), oramai superate dalle norme statali e per le quali si rimanda al D.p.r. 380/2001 T.U. dell'Edilizia.
Sono state infine previste maggiori possibilità operative per l'attuazione delle previsioni urbanistiche, sia in termini di tipologia di variante al PRG (variante parziale e variante semplificata), sia in termini di ‘strumenti di dialogo pubblico/privato', quali gli accordi volti all'attuazione di progetti o iniziative di rilevante interesse pubblico, anche in recepimento delle proposte dei privati stessi.

A sette anni dall'ultima modifica comprensiva della legge urbanistica, nell'ambito dell'attuale legislatura, la Giunta regionale piemontese si è data l'obiettivo di rivederne la disciplina per giungere a una riformulazione della legge, in considerazione delle nuove sfide ambientali, economiche ed amministrative a cui il governo del territorio deve essere in grado di dare risposta. Tale processo, attualmente in fase embrionale, mira all'introduzione di strumenti di pianificazione moderni, maggiormente flessibili e partecipati, in grado di saper rispondere al meglio alle esigenze di sviluppo sostenibile del territorio e a promuovere l′elaborazione e l′attuazione di coerenti iniziative territoriali, nel rispetto delle componenti ambientali non rinnovabili.

LA SCHEDA SULLA LEGGE URBANISTICA VIGENTE E I DATI DELLA REGIONE a cura di Giancarlo Cotella e Giovanni Paludi

DOSSIER URBANISTICA. Le 21 leggi regionali a confronto, con testi aggiornati, i commenti degli esperti e le schede di sintesi