Controllo analogo sulle partecipate alla prova del questionario sul bilancio di previsione

Il tema dei rapporti tra Comuni, Città metropolitane e Province con i propri organismi partecipati trova sviluppo anche nell'annuale questionario sul bilancio di previsione, oggetto della deliberazione n. 2/SEZAUT/2022/INPR della Sezione delle autonomie della Corte dei conti e che, in base all'articolo 1, comma 166 e seguenti, della legge 266/2005, gli organi di revisione dovranno trasmettere alle sezioni regionali della Corte nelle scadenze da queste stabilite. I quesiti indicati nella Sezione IV del questionario impongono una volta ancora una riflessione sul concetto di controllo degli enti nei confronti dei propri organismi partecipati, in particolare laddove viene richiesto se gli enti abbiano stabilito, con propri motivati provvedimenti, obiettivi specifici sul complesso delle spese di funzionamento, comprese quelle di personale, delle proprie società controllate, ai sensi dell'articolo 19 del Dlgs 175/2016.

La previsione dell'articolo 19 – e, in via indiretta, il quesito del questionario della Corte dei conti sul bilancio di previsione 2022-2024 – presuppone infatti che i singoli enti abbiano l'effettiva possibilità di incidere sulla gestione effettiva delle società sulle quali esercitano il controllo. Nessun problema particolare si pone laddove gli enti esercitino il proprio controllo secondo l'ordinaria nozione civilistica di controllo di cui all'articolo 2359 del codice civile, richiamato dall'articolo 2, comma 1, lettera b), del Dlgs 175/2016, ossia laddove ci si trovi di fronte a enti che dispongano della maggioranza di voti esercitabili nell'assemblea ordinaria della società oppure che dispongano di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria stessa oppure, ancora, che abbiano un'influenza dominante sulla società in virtù di particolari vincoli contrattuali con essa.

Più problematica appare invece la situazione, parecchio diffusa nella realtà del nostro Paese, di società affidatarie, congiuntamente da parte di più enti, di servizi secondo il modello in house, ai sensi degli articoli 4, comma 4, e 16 dello stesso Dlgs 175/2016. In tali casi, spesso caratterizzati da partecipazioni pulviscolari in capo a numerosi enti affidanti, si riscontra un'assenza di controllo di tipo civilistico, cosa che potrebbe fare pensare al fatto che la previsione di cui all'articolo 19, comma 5, del Testo unico, volta alla fissazione di specifici obiettivi sulle spese di funzionamento, sia destinata a rimanere lettera morta. In realtà la disciplina degli affidamenti in house ha come suo elemento essenziale e fondante l'esercizio del controllo analogo da parte degli enti affidanti nei confronti della società affidataria: in altri termini ogni ente affidante deve esercitare nei confronti della società affidataria un controllo analogo a quello che viene esercitato sui propri servizi. Tale controllo, come precisato anche puntualmente dall'articolo 5, comma 5, del Codice dei contratti pubblici di cui al Dlgs 50/2016 e dallo stesso articolo 16 del Dlgs 175/2016, può essere esercitato anche in maniera congiunta, laddove l'affidamento in house avvenga ad opera di più enti affidanti (controllo analogo congiunto).

Un suddetto tipo di controllo non può che includere anche l'esercizio di quanto disciplinato dall'articolo 19 del Dlgs 175/2016. Ciò dovrà avvenire secondo gli strumenti tipici di esercizio del controllo analogo congiunto: ci si deve riferire, in particolare, a istituti (tra i più diffusi la conclusione di patti parasociali, di durata anche superiore a cinque anni, in deroga alla generale disciplina civilistica, o a contratti di coordinamento gerarchico), il cui fine è quello di consentire a tutti gli enti affidatari di coordinare la propria azione collettiva e, in ultima analisi, di incidere sulle decisioni significative delle società in house. Stante la caratterizzazione pubblica di tali società, l'azione di influenza collettiva sulle decisioni societarie, tipica del controllo analogo congiunto, non può non riguardare anche la previsione di cui all'articolo 19, comma 5, del Dlgs 175/2016 in materia di spese di funzionamento, comprese quelle di personale, che, per loro natura, derivano da tipici e significativi atti di gestione societaria. Si ritiene pertanto che gli enti possano rispondere affermativamente alla domanda n. 7 anche se tali obiettivi risultano formalizzati dal socio che detiene la partecipazione più significativa. D'altro canto, sarebbe illogico ipotizzare che la medesima società riceva indirizzi divergenti da parte dei singoli soci. Tali obiettivi – da concertare congiuntamente – a regime dovrebbero essere recepiti nell'ambito del Documento unico di programmazione di ciascun ente. Infine, per quanto riguarda la domanda n. 4 (Relazione sul Governo societario) e n. 8 (Ricognizione del personale in servizio), l'organo di revisione dovrà farsi carico di verificare se le società hanno assolto a tali adempimenti, anche consultando il sito istituzionale nell'area dedicata alla "Società trasparente".