Gare, il Consiglio di Stato delimita i confini del confronto a coppie

La circostanza che i componenti della commissione giudicatrice, nel vagliare le offerte col metodo del "confronto a coppie", secondo i parametri contenuti nei documenti di gara abbiano tutti assegnato i medesimi punteggi costituisce sintomo di illegittimità della gara, poiché induce a ritenere che le valutazioni siano state previamente concordate, laddove esse, nella prima fase del confronto, devono essere espresse in forma individuale e come tali verbalizzate.

Lo ha stabilito il Consiglio di Stato (sentenza 20 marzo 2023, n. 2804) pronunciandosi sulle modalità di valutazione delle offerte tecniche da parte dei commissari, nelle ipotesi in cui il disciplinare di gara preveda l'utilizzo del metodo del confronto a coppie di cui al paragrafo V delle Linee-guida n. 2/2016 dell'Anac: ciascun commissario mette le offerte dei partecipanti in confronto tra loro individuando il proprio grado di preferenza rispetto ai veri elementi dell'offerta di ogni partecipante. Ai voti così espressi viene poi applicata una matrice che ‘restituisce' il punteggio finale, complessivo, di ciascuna offerta.

L'antefatto
La vicenda trae origine dal ricorso proposto contro l'aggiudicazione di una gara a procedura aperta, bandita dalla Asl Roma 1, per l'affidamento del servizio di ventiloterapia meccanica domiciliare. In particolare, l'operatore economico secondo classificato aveva contestato che la valutazione delle offerte era avvenuta in modo collegiale e non individuale, poiché tutte le preferenze espresse dai commissari erano risultate «identiche».

Il Tar Lazio aveva respinto il ricorso evocando l'orientamento secondo il quale:

- l'identità del punteggio «può denotare una fisiologica evoluzione del confronto dialettico» svoltosi in seno alla commissione di gara (Consiglio di Stato, Sez. III, sentenza 29 maggio 2020 n. 3401), dimodoché «la coincidenza di apprezzamenti formulati nella stessa cifra numerica non significa che non vi sia stata autonomia di giudizio tra i commissari di gara» (Tar Aosta, sentenza 5 giugno 2019 n. 29);

- in assenza di un obbligo di specifica verbalizzazione imposto dal disciplinare di gara, «non vi è ragione per derogare dal principio generale secondo il quale gli apprezzamenti dei commissari sono destinati a essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali» (Cons. di Stato, Sez. V, sentenza 14 febbraio 2018 n. 952).

La sentenza del Consiglio di Stato
Nel ricorso proposto al Consiglio di Stato, l'operatore economico aveva escluso che l'espressione della preferenza dei commissari di gara potesse essere preceduta dalla valutazione dell'intero collegio. Tesi che ha colto nel segno.

I giudici di Palazzo Spada hanno annullato l'aggiudicazione alla luce della sentenza dell' Adunanza Plenaria n. 16 del 2022 secondo cui:

- i commissari di gara possono confrontarsi tra loro prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto «non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante»;

- l'assegnazione di punteggi identici e non differenziati da parte dei singoli membri della commissione «annulla l'individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, […] deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l'assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi»;

- l'espressione delle preferenze deve avvenire «in modo autonomo e distinto l'una dall'altra e deve essere verbalizzata dalla commissione».

Principi che nel caso di specie sono risultati violati. Il Consiglio di Stato ha infatti evidenziato che «tutti e tre i commissari» avevano espresso le proprie valutazioni «all'interno della stessa unica scheda contenente nel medesimo foglio, una accanto all'altra, le tre tabelle con le preferenze dei commissari», che i lavori della commissione di gara si erano svolti «integralmente in modo collegiale» e che la stazione appaltante non aveva mai fornito «alcuna prova documentale contraria, non essendovi alcuna allegazione - né agli atti di gara né a quelli del processo - né agli delle tre tabelle in fogli distinti e separati».