Pnrr, imprenditorializzare la pubblica amministrazione in regime associativo con il privato

Più libertà per il da farsi burocratico e per la realizzazione delle opere Pnrr. É quanto si ricava dalla delibera Anac n. 432/2022, condivisa, con pareri formali, dalla Ragioneria generale dello Stato e dal Dipe, e quindi da posizioni associative e tecniche assunte dall'Anci, dall'Istat e dall'Università Bocconi. Relativamente alla Corte dei conti - fatta eccezione di quanto desumibile dal verbale della riunione del 14 settembre del Tavolo interistituzionale sulle operazioni di partenariato pubblico privato (istituito con determina Ragioniere generale dello Stato n. 44163/2019) - non si ha modo di rintracciare alcun parere formale sul tema, che tanto avrebbe contribuito ai comportamenti da tenersi a cura dei soggetti attuatori principali (in primis Comuni e Regioni, quanto soprattutto a sanità) delle iniziative realizzative del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

La delibera Anac parla europeo
La delibera dell'autorità dell'anticorruzione rappresenta la ulteriore prova che il pubblico non ce la fa più (NTplus EELL&Edilizia del 28 settembre) e che c'è la necessità di coinvolgere massimamente il privato per assicurare servizi e prestazioni essenziali alla collettività. Ma in tutto, attraverso il ricorso a forme di Ppp, quale modello da privilegiare nella gestione delle pubbliche erogazioni. Il tutto - meglio se fosse cominciato da subito in sede di approntamento e disbrigo burocratico e tecnico ordinario, propedeutico alla programmazione e attuazione del Pnrr (NTplus EELL&Edilizia del 19 luglio) - destinato a un co-esercizio, quasi a sistema, dell'impresa realizzativa, attraverso forme contrattuali diverse (finanza di progetto, concessione di costruzione e gestione, concessione di servizi, contratto di disponibilità).

Una circolare che è una eredità politica
Una sollecitazione, quella partita dal presidente Draghi in tal senso, chiaramente rappresentata nella sua circolare del 19 maggio recante «Obblighi di comunicazione in materia di partenariato pubblico-privato» (Gazzetta Ufficiale n. 185/2022), con la quale ha sottolineato la ineludibile esigenza di condivisione economica del privato imprenditore nel processo produttivo pubblico. Un atto amministrativo di carattere generale di grande rilevanza, quello del Premier in uscita, che costituisce una palese espressione del volere privilegiare una nuova politica imprenditoriale pubblica, intesa a stressare il principio della sussidiarietà orizzontale e finalizzata a evitare il non incremento del debito pubblico. Al riguardo di quest'ultimo, è facile intuire la naturale ratio di voler distribuire le responsabilità nella realizzazione delle opere pubbliche e di retribuire il rischio di impresa privata con la partecipazione agli utili derivanti dal perfezionamento realizzativo di progetti di utilità sociale (NTplus EELL&Edilizia 26 settembre).
Più esattamente, piuttosto che indebitare il Paese con debito puro ancorché "non cattivo", il Premier ha ritenuto corretto incentivare la concessione in favore del privato, coinvolto imprenditorialmente nell'intervento costruttivo ovvero trasformativo, dello sfruttamento, in tutto ovvero in parte, delle opere realizzate. Ciò nella misura tale da consentire l'ammortamento dell'investimento effettuato dal medesimo per mettere a terra il manufatto funzionante, oltre che ovviamente compensare il rischio finanziario assunto dallo stesso in tal senso. Insomma, Draghi ha inteso istituire una partita (quasi) alla pari non affatto ricadente sul saldo debitorio pubblico vero e proprio ma con l'impegno a condividere l'utilizzo delle opere di utilità sociale, con esercizio imprenditoriale del privato da retribuire con il diretto sfruttamento economico dei servizi connessi disponibili per una durata limitata preventivamente condivisa contrattualmente.

L'Anac e l'Eurostat a disciplinare il tutto
In buona sostanza, l'Anac si è inchinata alle regole dettate dall'Eurostat nel "Manual on Government deficit and debt" dell'11 febbraio 2004, per come rieditato nel 2019. Lo ha fatto pedissequamente, contestualizzando il tutto con il vigente codice degli appalti, in relazione all'utilizzo dei fondi europei, riferiti massimamente a quelli del Pnrr, quasi a volere imporre un mero strumento di anticipazione interpretativa (in attesa del parere reso dal Consiglio di Stato), garante di uguali comportamenti da tenere a cura delle istituzioni territoriali interessate alla realizzazione delle opere.

La declinazione delle regole
Prioritariamente, la decisione Eurostat, acriticamente ribadita dall'Anac, sottolinea due fondamentali regole, afferenti ai principi di perfezionamento della partnership pubblico-privata e di classificazione dell'investimento in bilancio:
• la prima, è riferita al computo valoriale concedibile al privato. Ciò nel senso che i fondi del Pnrr, così come quelli europei di diversa natura, non vanno ricompresi nel limite del 49% di contributo pubblico sancito per gli interventi di partenariato pubblico-privato (Ppp). Più semplicemente, l'Anac ribadisce il principio cristallizzato dalla direzione generale della Commissione europea (Eurostat), garante del processo di armonizzazione della metodologia statistica Ue. Nel caso di specie, riguardante il criterio di determinazione del ripetuto tetto del 49% non si debba affatto tenere conto dei contributi erogati a fondo perduto acquisiti ad hoc per la realizzazione dell'intervento;
• la seconda, inerisce invece alla regolazione contabile dell'operazione con la specificità che «i beni (asset) oggetto di tali operazioni non vengano registrati nello stato patrimoniale delle pubbliche amministrazioni, ai fini del calcolo dell'indebitamento netto e del debito». Il tutto, a condizione e in presenza di un «sostanziale trasferimento del rischio dalla parte pubblica alla parte privata», accollato così all'imprenditore laico compartecipante, sia in riferimento a quello afferente alla costruzione del manufatto che a quelli cosiddetti di disponibilità e di domanda.
In relazione alle tre tipologie di rischio "ceduto", è appena il caso di precisare che sono da considerarsi di:
a) costruzione, quello riconducibile agli eventi comunque connessi alla progettazione e alla realizzazione dell'opera, comportanti vizi nell'adempimento tali da determinare costi sopravvenuti;
b) disponibilità, quello concretizzabile nel corso della fase operativa e gestoria dell'opera;
c) domanda, quello materializzabile a svantaggio dell'ammortamento programmato e investito dal partner privato a causa della caduta dell'istanza di utilizzo dell'opera da parte della utenza (per es. una diminuzione di un pedaggio ovvero di un parcheggio)

Occorre ripartire e arrivare
Tutto questo in sintonia con le esigenze di portare a termine la difficile partita realizzativa delle opere finanziate con le risorse Pnrr e complementari. Interventi realizzativi resi più difficili da perfezionare a causa dei pesanti disagi economici determinati da guerra e inflazione che non consentirebbero alle pubbliche amministrazioni di essere autosufficienti per andare a meta.
La formula del PPP consente di imprenditorializzare la pubblica amministrazione in regime associativo con il privato, aspirante (quasi sempre) destinatario dello sfruttamento di servizi connessi all'opera da realizzare. Una modalità sinergica pubblico-privato da sfruttare nel Mezzogiorno, dove le risorse Pnrr saranno maggiormente allocate, stando tuttavia attenti alle infiltrazioni mafiose di ultima specie, rese possibili da una delinquenza organizzata ad alti livello di esercizio di impresa industriale e dei servizi, ma soprattutto finanziaria.