Autostrade dei parchi, la legge-provvedimento al vaglio della Corte costituzionale

Con la sentenza non definitiva n. 17819 del 29 dicembre, pubblicata ora dall'Ufficio del massimario della giustizia amministrativa, il Tar Lazio ha rimesso alla Corte costituzionale la norma che, legificando una determinazione amministrativa, ha risolto la concessione delle autostrade A24 e A25 per gravi inadempimenti, sottraendola così al regime d'impugnazione previsto per i provvedimenti amministrativi.

Il fatto
La società Strada dei Parchi ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti con cui il Mims ha contestato il grave inadempimento nella gestione delle tratte autostradali Roma, L'Aquila, Teramo. Il Tar Lazio ha accolto la domanda cautelare. È stato nel frattempo emanato l'articolo 2 del Dl 85/2022, che ha disposto la risoluzione della convenzione per grave inadempimento del concessionario e contestualmente affidato ad Anas la gestione temporanea delle autostrade A24 e A25, sulla base delle motivazioni del decreto direttoriale n. 29 del 14 giugno 2022, approvato con decreto ministeriale il 7 luglio successivo, «reso immediatamente e definitivamente efficace». La società ha lamentato che la risoluzione è stata disposta attraverso una "legificazione" di un provvedimento ministeriale e che tale "legge-provvedimento" cozza con numerosi principi costituzionali. Il Tar Lazio si trova ad esaminare un procedimento "affatto peculiare" in cui la determinazione risolutoria del rapporto, correttamente inserita in un procedimento amministrativo, è stata "doppiata" da un atto normativo di rango primario, il Dl 85/2022, poi abrogato dall'articolo 1, comma 2, della legge 108/2022 e quindi inserito nel Dl 68/2022 dalla legge di conversione n. 108. La disposizione legislativa si è dunque sostituita alla determinazione amministrativa di risoluzione del rapporto concessorio, creando un "cortocircuito" processuale per effetto del quale viene depotenziata la effettività della tutela giurisdizionale.

La legge-provvedimento
I giudici amministrativi ricordano che, in ordine alla "legge-provvedimento", la giurisprudenza costituzionale ha affermato trattarsi di un esercizio del potere legislativo non contrario alla Costituzione, a patto che soggiaccia a un rigoroso scrutinio di legittimità costituzionale in relazione al contenuto, proprio perché la legificazione del provvedimento comporta l'inevitabile perdita della naturale elasticità dell'azione amministrativa e la connessa tutela. Tanto più che la stessa Consulta ha ribadito il principio secondo cui deve escludersi l'impugnabilità diretta della legge-provvedimento dinanzi al giudice amministrativo, dovendo il giudizio di costituzionalità conservare il proprio carattere incidentale, muovendo dall'impugnazione di un atto amministrativo rispetto al quale la norma di legge si ponga quale presupposto. E che il giudizio di costituzionalità deve accuratamente e rigorosamente verificare che la scelta del legislatore non isoli arbitrariamente la condizione dei soggetti che ne sono destinatari.

Il Tar Lazio quindi evidenzia i caratteri inediti del caso, in quanto l'articolo 2 del Dl n. 85 non si è limitato a legificare una già esistente determinazione amministrativa, richiamandone i contenuti motivazionali, ma le ha anche riconosciuto immediata e definitiva efficacia. La norma ha dunque cristallizzato nel diritto positivo la motivazione di un provvedimento amministrativo, cosicché l'effetto dispositivo della prima rappresenta il riflesso della pregressa ponderazione degli interessi che ha condotto all'adozione del Dm 14 giugno 2022, ossia di un provvedimento che ha modificato unilateralmente la situazione giuridica soggettiva della società ricorrente. Peraltro, nel testo che ha legificato le motivazioni non sono state palesate le ragioni di eccezionale gravità e urgenza che avrebbero dovuto sorreggere il ricorso al decreto legge.

La concessione
La convenzione unica tra ministero e società ha procedimentalizzato l'accertamento delle inadempienze e il subentro dell'autorità concedente, ma la legificazione ha vanificato del tutto gli effetti dell'azione civile promossa dalla società Strada dei Parchi e degli altri procedimenti da questa intentati, con violazione del diritto di difesa in ragione dell'assorbimento della cognizione che sarebbe stata riservata al giudice amministrativo. Risulta in particolare precluso il sindacato sulla legittimità sui presupposti di fatto e sulle ragioni giuridiche che hanno condotto alla risoluzione del rapporto concessorio, con particolare riferimento ai rilievi tecnici che a giudizio del ministero lo hanno giustificato. Questi caratteri fanno ritenere non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale delle norme per violazione dell'articolo 77 della Costituzione, sull'assunto che disposizioni che hanno dato sostanza alla legge-provvedimento difetterebbero dei presupposti di straordinaria necessità e di urgenza, e degli articoli 3 e 97 sotto il profilo dell'illegittima legificazione di atti amministrativi e per interferenza con l'esercizio della funzione giurisdizionale.