«Uno strumento semplice per l'efficienza del patrimonio pubblico: il vademecum Dipe sui Contratti di prestazione energetica in Ppp»

La riduzione dei consumi energetici è uno dei principali temi al centro dell'agenda politica e sociale per contribuire agli obiettivi di sostenibilità ambientale e contenimento delle emissioni in atmosfera che l'Italia e l'Unione europea sono impegnate a perseguire.
Il settore degli usi civili rappresenta oltre il 40 per cento dei consumi finali di energia nel nostro Paese ed è l'unico settore che ha visto crescere costantemente tali consumi nel corso degli ultimi trent'anni, come rilevato dal Rapporto annuale sull'efficienza energetica dell'Enea. Non è un caso, quindi, che oltre alle misure rivolte al miglioramento dell'efficienza energetica in ambito residenziale, parzialmente coperte dalle risorse del Pnrr, vi sia un'attenzione crescente per meccanismi e strumenti che possano agevolare la riqualificazione energetica degli edifici pubblici.

In quest'ottica, le forme di collaborazione tra pubblico e privato costituiscono una delle principali leve per la realizzazione di progetti di efficientamento energetico, soprattutto nei casi di più elevata complessità tecnica e rilevanti elementi di gestione.

Nel corso del 2020, il legislatore era già intervenuto in tale direzione con il riconoscimento esplicito, al comma 2 dell'art. 180 del Codice dei contratti pubblici, del contratto di prestazione energetica («energy performance contract – Epc») nell'ambito dei contratti di partenariato pubblico privato (Ppp), risolvendo così il dubbio sistematico relativo alla possibilità di affidamento degli Epc, disciplinati dal D.Lgs. n. 102 del 2014, attraverso le procedure del Ppp.

Gli Epc rappresentano uno strumento fondamentale per la riduzione dei consumi energetici degli edifici della pubblica amministrazione, attraverso l'intervento di operatori specializzati e meccanismi contrattuali strutturati per la realizzazione e il monitoraggio dei programmi di miglioramento dell'efficienza energetica.

Uno studio di alcuni esponenti dell'Università Politecnica delle Marche, pubblicato sulla rivista scientifica Energy and Buildings nel 2016 e relativo alle valutazioni circa i risparmi energetici potenziali attraverso gli Epc, mostra ad esempio come interventi di efficientamento ad ampio spettro su edifici ospedalieri potrebbe portare una riduzione dei consumi energetici tra il 40 e l'80 per cento circa, a seconda dei livelli di investimento ipotizzati.

A valle di numerosi confronti con operatori pubblici e privati del settore e con l'obiettivo di facilitare lo sviluppo della collaborazione tra pubblico e privato per la realizzazione di Epc, il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica (Dipe) della Presidenza del Consiglio dei ministri ha pubblicato nei mesi scorsi il vademecum «Ppp & Contratti di Prestazione Energetica (Epc) – Una Guida per le Amministrazioni e per gli Operatori», redatto da un gruppo di esperti del Dipe e della struttura tecnica del Nars e oggetto di condivisione con i principali ministeri interessati (Ministero dell'Economia e delle Finanze - Ragioneria Generale dello Stato; Ministero della Transizione Ecologica) e con le altre istituzioni competenti, tra cui Gse ed Enea.

Il Vademecum del Dipe, oltre a ricostruire il quadro complesso delle fonti normative nazionali ed europee e delle diverse linee guida che costituiscono utili strumenti per la definizione dei contratti di performance energetica, affronta gli aspetti salienti degli Epc nelle diverse fasi, dall'ideazione alla realizzazione, alla successiva - e non meno importante - fase di gestione e monitoraggio, per il tramite di una sorta di "indice alfabetico", che caratterizza la pubblicazione in modo da favore un approccio di pronto utilizzo per tutti gli operatori pubblici e privati.

Nel contratto di prestazione energetica, le pietre angolari possono ricondursi, in estrema sintesi, a due principali concetti:

1) il miglioramento della performance energetica contrattualmente garantito;

2) gli investimenti sostenuti, correlati ai risparmi da conseguire.

In questa tipologia contrattuale, dunque, l'elemento della riqualificazione energetica costituisce la caratteristica sostanziale, sotto i vincoli contrattuali essenziali del raggiungimento degli obiettivi di efficientamento e della remunerazione dell'investimento connessa con i risparmi conseguiti: il rispetto degli obblighi di verifica e monitoraggio in vigenza del contratto rappresenta, di conseguenza, il necessario "olio" per far funzionare il "motore" convenzionale.

La definizione della cosiddetta baseline energetica, per fare un concreto esempio, è un passaggio essenziale a monte dell'operazione, propedeutica alla redazione di un contratto in cui i rischi siano correttamente allocati in capo all'operatore privato, generalmente una Esco («Energy service company»), sulla base di previsioni relative al metodo di calcolo del canone, ai livelli di servizi («Service level agreement - Sla») e alle penali opportunamente definiti per far sì, anzitutto, che sia trasferito all'operatore economico il rischio della performance attesa e vi sia la certezza contrattuale di un risparmio garantito.

A valle della sottoscrizione del contratto, il vademecum sottolinea la rilevanza di appositi protocolli di misura e verifica, che rispondano ai migliori standard internazionali, per il puntuale monitoraggio dei diversi aspetti che attengono all'Epc: dalla realizzazione degli interventi previsti, alla successiva manutenzione, all'effettiva prestazione energetica sulla base di Kpi («Key performance indicator» preventivamente definiti; così proseguendo con un grado di approfondimento significativo ma che al contempo non intende contrastare la natura del documento, che vuole anzitutto rispondere ad esigenze pratiche di primo approccio allo strumento degli Epc.

Il vademecum affronta ovviamente il ruolo cruciale delle Esco, ovvero le imprese che effettuano interventi finalizzati al miglioramento dell'efficienza energetica su cui si deve basare la loro effettiva remunerazione a fronte dei rischi assunti nell'ambito dell'operazione, a partire da quelli relativi alla realizzazione degli investimenti necessari e al raggiungimento dei risparmi previsti, fino a quelli più specifici relativi ai diversi servizi che, a seconda della tipologia di edificio pubblico, ad esempio sanitario o scolastico, e delle necessità del committente pubblico, possono essere individuati e disciplinati dal contratto.

Il rapporto tra Ppp ed Epc rappresenta uno snodo essenziale affrontato dal Vademecum, che si occupa, tra gli altri, del tema delle procedure di affidamento, tra cui la "Finanza di progetto". In particolare, vengono analizzate le procedure a iniziativa privata individuate dal comma 15 dell'art. 183 del Codice dei contratti pubblici, in base al quale gli operatori privati possono presentare proposte di Epc - puntualmente corredate degli elementi normativamente previsti - alle amministrazioni aggiudicatrici anche nel caso in cui tali interventi siano già presenti negli strumenti di programmazione della Pa, sottolineando peraltro che i contenuti della proposta dovranno essere adeguati alle caratteristiche specifiche delle operazioni di efficientamento energetico, a partire dalla puntuale descrizione degli edifici e degli impianti oggetto degli interventi.

Tra i numerosi aspetti affrontati dal vademecum, a vantaggio in particolare delle amministrazioni pubbliche, viene inoltre trattato il tema - di primario interesse - della contabilizzazione degli Epc, ripercorrendo gli elementi principali della disciplina Eurostat e della guida alla contabilizzazione Eurostat-Epec che permettono di individuare le modalità per poter considerare i contratti di efficientamento energetico - come si dice in gergo - "off balance sheet", allocando correttamente i rischi sull'operatore privato.In estrema sintesi, nel suo complesso, il vademecum si propone guida "ai fini di una corretta implementazione dello strumento Epc nell'ambito del Ppp", fornendo informazioni, strumenti e indicazioni di pronto utilizzo per soggetti pubblici e privati che si cimentano in questo ambito essenziale per il miglioramento della performance energetica e per la sostenibilità ambientale, nella consapevolezza che la riuscita dei progetti di efficientamento energetico non possa esimersi dal poggiare le proprie basi su contratti di prestazione energetica ben strutturati.

(*) Capo del Dipartimento per la Programmazione e il Coordinamento della Politica economica (Dipe), della Presidenza del Consiglio dei ministri
(**) Segretario del Nars presso il Dipe
(***) Consulente - Esperto del Nars, Responsabile del Gruppo di lavoro sul Vademecum Epc-Ppp del Dipe

Se questo articolo è stato di tuo interesse ma non sei ancora abbonato a NT+ Enti Locali & Edilizia approfittane subito,prova 1 mese a € 4,90!Scopri di più