Riscossione efficiente non sganciata dal Codice civile

Nella realtà degli enti locali il nodo è la riscossione con un realizzo certo, anche in termini temporali.

Con la sentenza 66 dell'11 marzo 2022, la Corte costituzionale è intervenuta nuovamente in tema di riscossione e sua efficienza, principio quest'ultimo che innerva la riforma del sistema della riscossione, come già evidenziato nella sentenza 120/2021. La legge 234/2021 (articolo 1, commi 14-23) sembra aver raccolto tale monito della Corte.

La sentenza 66/22, pronunciandosi nella materia del discarico per inesigibilità dei crediti, ha sottolinea che devono essere evitati interventi di “rottamazione” o “stralcio” contrari al valore costituzionale del dovere tributario.

La Corte ha dichiarato l'illegittimità costituzionale, per violazione dell'articolo 3 della Costituzione, dell'articolo 1, commi 687 e 688, secondo periodo, in combinato disposto con il comma 684, della legge 190/14, nella parte in cui, per effetto dell'articolo 1, comma 815 della legge 160/19, risultano applicabili sin dalla data di entrata in vigore delle stesse norme, anche alle attività svolte dalle società private “scorporate” concessionarie degli enti locali.

Le ulteriori censure sollevate dal remittente, la sezione giurisdizionale Abruzzo della Corte dei conti, sono state dichiarate inammissibili.

In materia di tempestiva vigilanza del legislatore sull'andamento delle riscossioni risalenti nel tempo, secondo la lezione della Corte (51/19), richiamata anche dalla sentenza 66/22, la riscossione, prima ancora di essere controllabile, deve essere efficiente.

Una riscossione ordinata e tempestiva è elemento indefettibile di una corretta elaborazione e gestione del bilancio, inteso come bene pubblico (184/16, 247 e 248/17). Meccanismi comportanti una lunghissima dilazione temporale (18/19) non sono compatibili con la sua fisiologica dinamica.

Nel contempo gli enti locali si confrontano con l'efficienza immediata della riscossione e con gli strumenti alternativi di soddisfazione.

Soccorrono, al riguardo, le norme civilistiche. Nell'ordinamento unitario l'applicazione diretta delle norme del Codice civile all'obbligazione tributaria si fonda sulla stessa unità concettuale dell'obbligazione quale che sia il campo materiale in cui essa viene utilizzata.

L'aspetto pubblicistico regola la genesi dell'obbligazione, ma il diritto di credito, che ne consegue, soggiace alle regole del credito di diritto privato, salve deroghe espresse, costituzionalmente legittime se sorrette da “validi motivi” (87/86; 115/86).

Dal monito della Corte costituzionale deriva un richiamo diretto al superamento della deriva autonomista del diritto tributario, passando anche attraverso l'unitarietà dell'ordinamento e l'integrazione delle lacune mediante il riferimento alla disciplina civilistica delle obbligazioni.

Nella fase satisfattoria rileva la preminenza del carattere pubblicistico della riscossione, con una rigidità di forme predeterminate e la non operatività dei modi di estinzione dell'obbligazione che sono espressione del potere di disporre del rapporto, quali remissione e novazione. Per compensazione e datio in solutum, gli esiti sono diversi.

Quanto alla compensazione l'articolo 8 dello Statuto le conferisce un riconoscimento generale. Quanto alla prestazione in luogo dell'adempimento, varie norme consentono la datio in solutum (articolo 1197 del Codice): l'articolo 190 del Dlgs 50/16, ha codificato il baratto amministrativo quale modalità alternativa di adempimento dell'obbligazione tributaria in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale; l'articolo 28bis del Dpr 602/73 e l'articolo 39 del Dlgs 346/90 ammettono la cessione di beni culturali in luogo del pagamento di imposte dirette e di successione e donazione; ancora l'articolo 16 del Dpr 380/01 consente la diretta realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo del relativo contributo di costruzione (di natura non tributaria).

Nella riscossione dei tributi locali è particolarmente avvertita l'esigenza di efficienza e controllabilità degli esiti del realizzo del credito tributario, cui si riferisce la giurisprudenza costituzionale.

In tale prospettiva anche l'istituto della datio in solutum può aver un ruolo. Le norme citate rappresentano l'espressione puntuale di un principio generale: in difetto di una specifica normativa all'obbligazione tributaria devono applicarsi le norme del Codice civile.

In generale il tema della diretta applicabilità dell'articolo 1197 del Codice civile non è mai stato sindacato alla luce dei principi costituzionali di cui agli articoli 2, 3, 23, 53 e 97 della Costituzione .

La Corte dei conti nella sezione Regionale Lazio 3/2010 si è espressa favorevolmente fornendo dei canoni aurei per l'accesso a tale istituto da parte degli enti comunali, in nome della semplificazione degli adempimenti dei contribuenti e dell'interesse fiscale.

Consentire ai contribuenti di estinguere le proprie obbligazioni tributarie anche con la cessione di immobili può rispondere alle esigenze di un'efficiente riscossione e di un immediato realizzo dell'interesse pubblico dell'ente. Il bene dovrà essere di pari valore rispetto al debito, accessori inclusi. L'ente locale avrà orientato la sua discrezionalità tecnica con l'esercizio del potere regolamentare nell'interesse pubblico ammettendo, con apposita delibera, di accettare una prestazione diversa in adempimento di un'obbligazione tributaria.

Le valutazioni rimesse all'ente e specificamente motivate riguardano il bilanciamento degli interessi coinvolti, la realizzabilità del credito in rapporto alle disponibilità del debitore, la convenienza di eventuali soluzioni alternative, la stima del bene proposto in pagamento, la prospettiva di utilizzo del bene per la comunità e dell'eventuale vendita in futuro, la vantaggiosità della rinuncia ad un introito finanziario di parte corrente a fronte di un immobile che incrementa il patrimonio.

I recenti interventi della Corte rappresentano un solido riferimento per adeguare gli strumenti della riscossione alle esigenze dell'interesse fiscale costituzionalmente inteso, superando preclusioni che non esistono nel sistema e valorizzando, in chiave sistematica, i referenti normativi esistenti, erodendo il fattore temporale che congela la realizzazione del bene comune.