Corte conti, quadro economico integrabile con incentivi per funzioni tecniche non previsti ma con motivazione rafforzata

La Corte dei conti, sezione Emilia Romagna affronta, con la deliberazione n. 56/2021, una questione abbastanza frequente nella gestione degli appalti ovvero la possibilità di riconoscere gli incentivi per funzioni tecniche (articolo 113 del Codice) non previsti nel quadro economico dell'acquisizione. In particolare, il sindaco di un Comune emiliano ha posto al collegio il quesito sulla possibilità di riconoscere gli incentivi «se, per le forniture di beni e servizi, non siano stati inizialmente previsti nel quadro economico iniziale dell'appalto ma vengano previsti solo attraverso provvedimento successivo».

Le condizioni indispensabili per riconoscere l'incentivo
Prima di fornire il riscontro, in delibera si rammentano quelle che sono le condizioni minime imprescindibile per legittimare l'incentivo, in dettaglio si precisa la necessità:
a) che la stazione appaltante si sia dotata dell'apposito regolamento interno. Si tratta, sottolinea la sezione, di una condizione «essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate sul fondo e sede idonea per circoscrivere dettagliatamene le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogati»;
b) che le risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi dell'articolo 113, comma 2, del Codice dei contratti siano chiaramente ripartite, per ciascuna opera, lavoro, servizio e fornitura, «con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale»;
c) che l'impegno di spesa, conseguente, sia assunto a valere sulle risorse stanziate nel quadro economico dell'appalto, «attraverso la costituzione di un apposito fondo vincolato non superiore al 2% dell'importo dei lavori posti a base di gara»;
d) quindi, secondo un controllo che compete anche in fase di erogazione dell'incentivo a cura del responsabile del servizio del personale o della contabilità, che «l'incentivo spettante al singolo dipendente non ecceda il tetto annuo lordo del 50% del trattamento economico complessivo».
In relazione, poi, agli appalti di servizi e forniture, si impone l'ulteriore condizione imprescindibile ovvero che risulti, formalmente, «nominato il direttore dell'esecuzione».
Si deve trattare, pertanto, di appalto di importo pari/superiore ai 500mila euro o di particolare complessità o tale da giustificare l'intervento, in fase esecutiva, di diverse professionalità (in questo senso le linee guida Anac n. 3)
Il fondo appositamente dedicato presuppone, a propria volta, «che gli oneri inerenti alle attività elencate al comma 1 dell'art. 113 abbiano trovato adeguata copertura nel bilancio dell'ente attraverso appositi stanziamenti».

Il riscontro
Nel riscontrare il quesito, la sezione rammenta il precedente della sezione della Puglia n. 133/2014 che ha escluso una programmazione postuma degli incentivi e quindi l'impossibilità di modificare i quadri economici visto che il compenso per funzioni tecniche deve avere una adeguata copertura finanziaria nella programmazione di spesa finalizzato all'acquisizione. In maniera, maggiormente, pragmatica però la sezione emiliana, invece, non esclude la possibilità di una previsione/programmazione postuma dell'incentivo e quindi di «successiva inclusione nel quadro economico» purché ricorrano sia le condizioni generali predette e sempre che ciò non determini un aggravio/incremento di costo per la stazione appaltante. Considerato, infatti, che la finalità fondante gli incentivi è «quella di accrescere l'efficienza della spesa attraverso il risparmio che deriva dal ricorso a professionalità interne per lo svolgimento di attività funzionali alla realizzazione di appalti, in circostanze che altrimenti richiederebbero il ricorso a professionisti esterni, con possibili aggravi di costi per il bilancio dell'ente interessato». L'inciso ultimo, ovvero l'esigenza di non incrementare/aggravare i costi induce, quindi, a ritenere che è possibile una programmazione postuma sugli incentivi ma solamente se rimangono risorse nell'ambito del quadro economico definito. Ad esempio, per economie risultati dall'aggiudicazione.

La necessità di una motivazione rafforzata
Ad epilogo del riscontro, la sezione annota che, in ogni caso, una programmazione postuma degli incentivi rappresenta una anomalia che potrebbe/dovrebbe essere determinata solamente da fatti sopravvenuti ed imprevedibili. In difetto non potrebbe non ravvisarsi un difetto di programmazione che, di per sé, dovrebbe contraddire la stessa spettanza degli incentivi.
In dettaglio, sul punto, in delibera si legge che nel caso di specie «occorre tuttavia rilevare l'anomalia di una iscrizione solo successiva della voce di costo legata agli incentivi nel quadro economico, la quale, se non giustificata da fatti sopravvenuti e non prevedibili utilizzando l'ordinaria diligenza, potrebbe essere sintomatica di un difetto di programmazione». E in tema si richiama la precedente deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Piemonte n. 25/2019, «sulla centralità del momento programmatorio, volto a definire i bisogni della collettività, ad approntare le necessarie misure per soddisfarli ed a consentire la verifica della congruità, proporzionalità, dell'efficienza dei risultati raggiunti».
Per effetto di quanto, una modifica postuma del quadro economico, al fine di inserire la voce di costo relativa agli incentivi «dovrà essere sostenuta da un obbligo di motivazione rafforzata dei relativi provvedimenti, che dia conto della finalizzazione all'interesse pubblico». Motivazione che garantisce «il rispetto del principio costituzionale del buon andamento, secondo un principio già espresso da questa Sezione in relazione all'incentivabilità di funzioni tecniche svolte per la realizzazione di appalti non inseriti nella programmazione, al ricorrere di circostanze eccezionali ed imprevedibili (deliberazione n. 11/2021/PAR del 10 febbraio 2021)».